La base regulatoria de los costes de explotación de las flotas de autobuses

Este artículo expone las obligaciones regulatorias de la UE que subyacen a la base de costes de un operador de autobuses o autocares —qué norma, sobre quién, desde cuándo, exigiendo qué— y no pone cifra de coste alguna a ninguna de ellas.

No pudimos localizar ninguna fuente primaria que ponga una cifra a los costes operativos de las flotas de autobuses europeas, y este sitio no publica lo que no puede rastrear. La base legal, en cambio, sí es rastreable: cada sección está anclada a la norma que la regula, leída en el texto consolidado cuando existe uno y en el acto modificativo cuando citamos uno, y varias de estas obligaciones dejan una parte de la actividad de un operador de autobuses fuera de su alcance.

Cualificación del conductor: Directiva (UE) 2022/2561

La Directiva (UE) 2022/2561 está en vigor. Codificó la Directiva 2003/59/CE, que EUR-Lex muestra como no vigente, con fecha de fin de validez 11/01/2023 y derogada por 32022L2561 —la directiva más antigua corresponde al pasado—. El texto codificador se publicó el 23 de diciembre de 2022 y entró en vigor conforme al artículo 15 el vigésimo día siguiente a su publicación.

En su vertiente de viajeros, el artículo 1 cubre a los conductores de vehículos que requieren un permiso de categoría D1, D1 + E, D o D + E, junto con las categorías de mercancías C1, C1 + E, C y C + E; el artículo 2 levanta el requisito para una lista cerrada de usos exentos. Qué categorías puede tener un conductor, y a partir de qué edad, se expone con sus propias fuentes en permiso de conducción de autobús.

Tres vías conducen al certificado de aptitud profesional, y las horas figuran en el anexo I, no en el artículo 6. El artículo 6, apartado 1, letra a), es un curso en un centro autorizado más un examen —280 horas conforme al anexo I, punto 2.1, al menos 20 de conducción individual—. El artículo 6, apartado 1, letra b), es solo de examen: conforme al artículo 3, apartado 1, letra a), inciso ii), «no supone la asistencia obligatoria a un curso, sino únicamente un examen teórico y otro práctico», de modo que el punto 2.2 fija duraciones mínimas de examen y no horas de curso. El artículo 6, apartado 2, es la vía acelerada, y la sección 3 fija 140 horas con al menos 10 de conducción individual. Se aplican duraciones más cortas a los conductores del artículo 5, apartado 5, que ya tienen un CAP y amplían o modifican su actividad de mercancías a viajeros o a la inversa: para ellos el punto 2.1 fija 70 horas, «de las cuales cinco serán de conducción individual», y la sección 3 fija 35 horas, «de las cuales dos horas y media estarán destinadas a la conducción individual». Conforme al artículo 3, apartado 1, letra a), los Estados miembros «deberán elegir entre» las dos primeras vías; conforme al artículo 3, apartado 2, «podrán establecer» asimismo la acelerada. Las mismas tres vías, las exenciones del artículo 2 y el cruce entre el trabajo de viajeros y el de mercancías se exponen en certificado de aptitud profesional.

El artículo 7 dice de qué debe constar la formación continua, pero no fija una duración. Las cifras están en el anexo I, sección 4 —«35 horas cada cinco años y se impartirán por períodos de un mínimo de siete horas, que podrán dividirse a lo largo de dos días consecutivos»— y «la duración máxima de la formación con aprendizaje electrónico no superará» las 12 horas. El artículo 8, apartado 2, fija el primer curso de formación continua «en el transcurso de los cinco años siguientes a la fecha de expedición de dicho CAP», y ese plazo no es fijo: los Estados miembros pueden reducirlo o prolongarlo, «en particular, a efectos de hacerlo coincidir con la fecha de caducidad del permiso de conducción», aunque «dicho plazo no podrá ser inferior a tres años ni superior a siete años». Tras ese primer curso, el artículo 8, apartado 3, exige formación continua «cada cinco años antes del final del período de validez del CAP acreditativo de que la formación continua fue completada». Cuándo se recualifican por primera vez los conductores de una flota depende, por tanto, del Estado miembro, dentro de una ventana de tres a siete años.

Tiempos de conducción y descanso: Reglamento (CE) n.º 561/2006

El Reglamento (CE) n.º 561/2006 figura en EUR-Lex como en vigor y modificado, con una versión consolidada actual de 31/12/2024. El artículo 2, apartado 1, letra b), incorpora el transporte de viajeros «en vehículos fabricados o adaptados de forma permanente para transportar a más de nueve personas, incluido el conductor, y destinados a tal fin». El artículo 3 vuelve a sacar parte de él: su letra a) excluye los «vehículos destinados al transporte de viajeros en servicios regulares cuando el trayecto del servicio de que se trate no supere los 50 kilómetros». Los límites de tiempos de conducción, pausas y descansos del Reglamento alcanzan por tanto a una parte de la actividad de un operador de autobuses y autocares, no a toda ella. Los servicios excluidos no quedan sin normas: el artículo 15 exige a los Estados miembros velar por que los conductores de esos vehículos «estén sujetos a una normativa nacional que proporcione una protección adecuada por lo que respecta a los tiempos de conducción permitidos y a las pausas y los períodos de descanso obligatorios», y conforme al artículo 6, apartado 5, el conductor «deberá registrar como “otro trabajo”» cualquier período durante el que conduzca un vehículo utilizado para operaciones comerciales que no entren dentro del ámbito de aplicación del Reglamento.

Dentro de su ámbito, el artículo 6 dispone que el tiempo diario de conducción «no será superior a nueve horas», pero «podrá ampliarse como máximo hasta 10 horas no más de dos veces durante la semana», que el tiempo de conducción semanal «no superará las 56 horas y no implicará que se exceda el tiempo semanal de trabajo máximo, fijado en la Directiva 2002/15/CE», y que el tiempo total acumulado de conducción «durante dos semanas consecutivas no será superior a 90 horas». El artículo 7 exige «una pausa ininterrumpida de al menos 45 minutos» tras cuatro horas y media de conducción, «a menos que tome un período de descanso»; «podrá sustituirse dicha pausa por una pausa de al menos 15 minutos seguida de una pausa de al menos 30 minutos». Los períodos de descanso en los que se insertan esos límites, y la directiva de tiempo de trabajo que los acompaña, se exponen en tiempos de conducción y descanso.

El Reglamento (UE) 2024/1258 añadió una regla de viajeros al artículo 7: para un conductor que preste un servicio discrecional de transporte de viajeros, la pausa «podrá sustituirse también por dos pausas» de al menos 15 minutos cada una, «distribuidas durante el período de conducción a que se refiere el párrafo primero, de manera que se cumpla lo dispuesto en dicho párrafo». Su considerando 8 describe esto como permitir a esos conductores «dividir su pausa obligatoria en dos pausas» de al menos 15 minutos cada una, «siempre que a la vez se respete la pausa mínima obligatoria total» de 45 minutos. Insertó una excepción de descanso diario, el artículo 8, apartado 2 bis: «Siempre que con ello no se comprometan ni la seguridad vial ni las condiciones de trabajo del conductor», un conductor que efectúe un único servicio discrecional de transporte de viajeros «de una duración de al menos seis períodos consecutivos» de 24 horas puede tomar el período de descanso diario «una vez dentro de un plazo máximo de» 25 horas «después de que finalice el período de descanso diario o semanal anterior, siempre que el tiempo total acumulado de conducción de ese día no haya superado las siete horas»; en las mismas condiciones puede recurrirse a esa excepción dos veces en un servicio «de una duración de al menos ocho períodos consecutivos» de 24 horas, y el recurso a ella «se entenderá sin perjuicio del tiempo de trabajo máximo que establezca la legislación aplicable». También abrió la excepción del artículo 8, apartado 6 bis, que permite aplazar el período de descanso semanal por un plazo de hasta 12 períodos consecutivos de 24 horas, a cualquier conductor «que efectúe un único servicio discrecional de transporte de viajeros»; su considerando 11 recoge que antes solo podían acogerse a esa posibilidad «los servicios internacionales discrecionales de transporte de viajeros». La modificación suprimió la letra a) del artículo 8, apartado 6 bis; las demás condiciones del apartado, en las letras b) a d), siguen aplicándose.

Para acogerse a la pausa dividida del artículo 7 o a las excepciones del artículo 8, apartados 2 bis y 6 bis, en un control en carretera, el artículo 16, apartado 4, exige al conductor, «en tanto no esté disponible la hoja de ruta digital», llevar a bordo una hoja de ruta cumplimentada, «que la empresa de transporte será la responsable de suministrar a los conductores antes de cada viaje», y copias de esas hojas de ruta relativas a los 28 días anteriores y, a partir del 31 de diciembre de 2024, a los 56 días anteriores. La obligación de llevar las copias «dejará de aplicarse, a más tardar, cuando el vehículo cuente con un tacógrafo que permita registrar el tipo de servicio de transporte de viajeros» de que se trate.

Una parte de la aritmética es nuestra, no del Reglamento: dentro de su ámbito, un servicio que exija más de 90 horas de conducción en dos semanas consecutivas no puede cubrirlo un solo conductor.

Equipo de registro: Reglamento (UE) n.º 165/2014

El Reglamento (UE) n.º 165/2014 está en vigor. Se publicó en el DO L 60 el 28 de febrero de 2014 y entró en vigor al día siguiente, el 1 de marzo de 2014, conforme al artículo 48.

El artículo 3, apartado 1, exige tacógrafos en los vehículos matriculados en un Estado miembro que «estén incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.º 561/2006». El ámbito está tomado en préstamo, de modo que la exclusión de 50 kilómetros se traslada también aquí: un servicio regular fuera de 561/2006 queda fuera de la obligación del artículo 3, apartado 1. El artículo 3, apartado 5, sigue permitiendo a un Estado miembro, «por lo que respecta a los transportes nacionales», exigir tacógrafos en vehículos a los que no alcanza el apartado 1. El artículo 3, apartado 2, y el artículo 3, apartado 3, permiten a los Estados miembros eximir a otros vehículos mediante las excepciones del artículo 13, apartado 1, del artículo 13, apartado 3, y del artículo 14 de ese Reglamento.

El artículo 23, apartado 1, somete los tacógrafos a inspección periódica por talleres autorizados, realizada «al menos una vez cada dos años»; conforme al artículo 24, apartado 1, los Estados miembros «autorizarán, controlarán periódicamente y certificarán» a los instaladores, talleres y fabricantes de vehículos que puedan realizar instalaciones, comprobaciones, inspecciones y reparaciones de tacógrafos.

El artículo 3, apartado 4, y el artículo 3, apartado 4 bis, añaden una obligación de reacondicionamiento con tacógrafo inteligente para los vehículos que operan fuera de su Estado miembro de matriculación. Los plazos no comparten un mismo punto de partida: el artículo 3, apartado 4, corre «a más tardar tres años después del final del año de entrada en vigor de las disposiciones específicas a que se refiere el artículo 11, párrafo segundo», mientras que el artículo 3, apartado 4 bis, corre «a más tardar cuatro años después de la entrada en vigor» de esas disposiciones. Reproducimos la estructura, no una fecha.

Inspección técnica de vehículos: Directiva 2014/45/UE

La Directiva 2014/45/UE figura en EUR-Lex como en vigor y modificada, con una versión consolidada actual de 20/05/2023. Publicada en el DO L 127 el 29 de abril de 2014, entró en vigor conforme al artículo 25 el vigésimo día tras su publicación —el 19 de mayo de 2014—. El artículo 23, apartado 1, exigía la transposición para el 20 de mayo de 2017 y la aplicación desde el 20 de mayo de 2018.

El artículo 2, apartado 1, aplica la Directiva a los vehículos con una velocidad de diseño superior a 25 km/h de las categorías M1, M2 y M3, N1, N2 y N3, y los remolques O3 y O4; un último guion, aplicable desde el 1 de enero de 2022, añade determinados vehículos de dos y tres ruedas y tractores de ruedas con condiciones propias. El artículo 2, apartado 2, permite a un Estado miembro excluir vehículos enumerados matriculados en su territorio, entre ellos los vehículos «utilizados exclusivamente en islas pequeñas o zonas escasamente pobladas». El artículo 5, apartado 1, somete a los vehículos a inspección técnica «como mínimo según los intervalos siguientes»: para M2 y M3, igual que para N2, N3, O3, O4 y los taxis y ambulancias M1, «un año después de la fecha de la primera matriculación; después, cada año»; para M1 y N1, cuatro años después de la primera matriculación y luego cada dos años. El artículo 5, apartado 3, permite a un Estado miembro establecer un período para la inspección «sin rebasar las frecuencias definidas en el apartado 1», y el artículo 5, apartado 4, le permite exigir una inspección anterior en los casos que allí se enumeran.

Elección de vehículo, pero solo en la contratación pública: Directiva 2009/33/CE

La Directiva 2009/33/CE, modificada por la Directiva (UE) 2019/1161, figura en EUR-Lex como en vigor y modificada, con una versión consolidada actual de 20/05/2024.

El artículo 3, apartado 1, la aplica a los contratos de compra, arrendamiento financiero, alquiler o alquiler con opción de compra de vehículos de transporte por carretera adjudicados por poderes adjudicadores o entidades adjudicadoras «en la medida en que estén obligados a aplicar los procedimientos de adjudicación de contratos» de las Directivas 2014/24/UE y 2014/25/UE; a los contratos de servicio público en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 para servicios de transporte de viajeros por carretera por encima de un umbral que fijan los Estados miembros «sin superar los umbrales establecidos en el artículo 5, apartado 4, de dicho Reglamento»; y, con la misma condición sobre el procedimiento de adjudicación, a los contratos de servicio identificados por código CPV en el cuadro 1 del anexo. Se aplica solo a los contratos «respecto de los cuales se haya enviado una convocatoria de licitación después del 2 de agosto de 2021» o, cuando no se haya previsto una convocatoria de licitación, a aquellos cuyo procedimiento de adjudicación comenzó después de esa fecha. El artículo 3, apartado 2, excluye determinados vehículos mencionados en el Reglamento (UE) 2018/858 y «los vehículos de la categoría M3 distintos de los de clase I y de clase A».

El artículo 4, punto 4, letra b), define un vehículo limpio M3, N2 o N3 como aquel que utiliza combustibles alternativos «tal como se definen en el artículo 2, puntos 1 y 2, de la Directiva 2014/94/UE», con exclusiones para determinados combustibles de alto riesgo indirecto de cambio de uso del suelo y para biocarburantes líquidos, combustibles sintéticos y parafínicos mezclados con combustibles fósiles convencionales. EUR-Lex muestra esa directiva como no vigente, con fecha de fin de validez 12/04/2024 y derogada por 32023R1804, siendo su sucesor el Reglamento (UE) 2023/1804. El texto consolidado sigue remitiendo a la directiva derogada; el artículo 25, apartado 2, del Reglamento (UE) 2023/1804 dispone que las referencias a la Directiva 2014/94/UE «se entenderán hechas al presente Reglamento con arreglo a la tabla de correspondencias que figura en el anexo IV». Esa tabla empareja el artículo 2 de la directiva con el artículo 2 del Reglamento solo a nivel de artículo. Los puntos 1 y 2 del artículo 2 del Reglamento definen «accesibilidad de los datos» y «precio por operación»; el Reglamento define «combustibles alternativos» en el punto 4, en términos que difieren de los de la directiva —su lista incluye el amoniaco y divide los combustibles en categorías—. Esta página no decide qué lista rige ahora el artículo 4, punto 4, letra b), de la Directiva 2009/33/CE. Cómo trata la ley alemana de adquisición de vehículos limpios los combustibles diésel parafínicos se explica en el HVO y el diésel parafínico.

El artículo 5, apartado 1, fija objetivos mínimos de contratación pública en dos períodos de referencia —del 2 de agosto de 2021 al 31 de diciembre de 2025, y del 1 de enero de 2026 al 31 de diciembre de 2030— con cifras por Estado miembro en el cuadro 3 para vehículos ligeros y el cuadro 4 para pesados. Los autobuses de categoría M3 solo aparecen en el cuadro 4; la categoría M2 se sitúa junto a los vehículos ligeros de los cuadros 2 y 3. La norma sobre autobuses de emisión cero no está en el artículo 5, sino en la nota a pie del cuadro 4: «Debe alcanzarse la mitad del objetivo mínimo para la cuota de autobuses limpios mediante la contratación pública de autobuses de emisión cero», reducida a una cuarta parte en el primer período cuando más del 80 % de los autobuses en cuestión sean de dos pisos. Conforme al artículo 5, apartado 6, «si los nuevos objetivos para el período de referencia posterior al 1 de enero de 2030 no se adoptan, seguirán aplicándose los objetivos fijados para el segundo período de referencia» por períodos de cinco años subsiguientes, y conforme al artículo 5, apartado 7, los Estados miembros «podrán aplicar, o autorizar a sus poderes adjudicadores o entidades adjudicadoras que apliquen, objetivos nacionales más elevados o requisitos más estrictos que los indicados en el anexo».

Los objetivos se dirigen a los Estados miembros: conforme al artículo 5, apartado 1, estos «velarán por que» la contratación a la que se refiere el artículo 3 los cumpla. Un operador puede ser él mismo una entidad adjudicadora que contrata conforme al artículo 3, apartado 1, letra a): la Directiva 2014/25/UE cuenta entre las entidades adjudicadoras a las empresas públicas y a las entidades que operan sobre derechos especiales o exclusivos que ejerzan una de las actividades que enumera (artículo 4, apartado 1), y el artículo 11 enumera las redes «que presten un servicio al público en el ámbito del transporte por ferrocarril, sistemas automáticos, tranvía, trolebús, autobús o cable». Conforme al artículo 4, apartado 3, sin embargo, los derechos que se hayan concedido «mediante un procedimiento que haya sido objeto de una publicidad adecuada y con arreglo a criterios objetivos no constituirán “derechos especiales o exclusivos”»; el anexo II, letra e), incluye entre esos procedimientos los contratos de servicios públicos en el sentido del Reglamento (CE) n.º 1370/2007 para servicios de viajeros por autobús, tranvía, ferrocarril o metro «que se hayan adjudicado sobre la base de un procedimiento de licitación, de conformidad con su artículo 5, apartado 3, siempre que su duración sea conforme con el artículo 4, apartados 3 o 4, de dicho Reglamento». Para los contratos de servicio público y para los contratos de servicios enumerados por código CPV, el artículo 5, apartado 5, de la Directiva 2009/33/CE dispone que «el número de vehículos de transporte por carretera que se vayan a utilizar para la prestación de los servicios a los que se aplique cada contrato se tendrá en cuenta a efectos de la evaluación del cumplimiento de los objetivos mínimos de contratación pública».

Objetivos del fabricante y una regla de adjudicación: Reglamento (UE) 2019/1242

El Reglamento (UE) 2019/1242 figura en EUR-Lex como en vigor y modificado, con una versión consolidada actual de 10/09/2026; los artículos 3 bis, 3 quinquies y 3 sexies fueron insertados por el Reglamento (UE) 2024/1610. El artículo 3 quinquies dispone que, «en el caso de los vehículos pesados a que se refiere la cuarta columna del cuadro que figura en el anexo I, punto 4.2 (“autobuses urbanos”), los fabricantes cumplirán las cuotas mínimas del 90 % y del 100 % de vehículos pesados de emisión cero en su parque de vehículos pesados nuevos de conformidad con el anexo I, punto 4.3.2». El punto 4.3.2 fija esas cuotas en 90 % para los períodos de comunicación de los años 2030 a 2034 y 100 % desde 2035; conforme al artículo 3, punto 3, el período de comunicación de un año corre desde el 1 de julio de ese año hasta el 30 de junio del siguiente. El destinatario es el fabricante: nada en el artículo 3 quinquies obliga a un operador a comprar, transformar o retirar un vehículo. El artículo 3 sexies, insertado por la misma modificación, se dirige a los poderes adjudicadores y a las entidades adjudicadoras, entre los que puede estar un operador que sea él mismo una entidad adjudicadora conforme a la Directiva 2014/25/UE (véase la sección de la Directiva 2009/33/CE anterior). Estos «aplicarán, para la adjudicación de contratos públicos de suministro» de autobuses urbanos nuevos de emisión cero, así como de contratos públicos de servicios cuyo objeto principal sea el uso de dichos autobuses, «el criterio de la oferta económicamente más ventajosa, que incluirá la mejor relación entre la calidad y el precio». Conforme al artículo 3 sexies, apartado 2, «utilizarán al menos dos de los siguientes criterios como especificaciones técnicas o como criterios de adjudicación, de los cuales uno al menos estará relacionado con la contribución de la oferta a la seguridad del suministro», y conforme al artículo 3 sexies, apartado 3, si esa contribución se utiliza como criterio de adjudicación, «tendrá una ponderación de entre el 15 % y el 40 % de los criterios de adjudicación».

Los autocares y los autobuses regionales se sitúan en otro lugar. El artículo 3 bis, apartado 1, mide las reducciones frente a «las emisiones medias de CO2 del período de comunicación del año 2019» y cubre los vehículos de motor pesados nuevos «distintos de los vehículos especiales, los vehículos todoterreno y los vehículos todoterreno especiales». Su cifra del 15 % para 2025 a 2029 queda vinculada por la letra a) a nueve subgrupos —4-UD, 4-RD, 4-LH, 5-RD, 5-LH, 9-RD, 9-LH, 10-RD y 10-LH—, que son subgrupos de mercancías; los autobuses y autocares no están entre ellos. Se les alcanza por primera vez con la letra b): 45 % para todos los subgrupos de vehículos distintos de los vehículos profesionales para 2030 a 2034, después 65 % para 2035 a 2039 y 90 % desde 2040; el anexo I, punto 4.3.1, fija los factores de los propios subgrupos de autocares y autobuses interurbanos en 43 %, 64 % y 90 % para los mismos períodos. El considerando 36 del Reglamento (UE) 2024/1610 declara que los autobuses y autocares regionales y de larga distancia «siguen estando sujetos a los objetivos de reducción de las emisiones de CO2 para los vehículos pesados».

Lo que este artículo no dice

No indica ningún importe monetario, ninguna proporción de costes ni ninguna jerarquía de partidas de coste, porque ninguna fuente primaria que pudimos consultar respalda una. No da ninguna fecha para el reacondicionamiento con tacógrafo inteligente, porque el Reglamento (UE) n.º 165/2014 expresa esos plazos como períodos.

El Reglamento (UE) 2023/1804, que derogó la Directiva 2014/94/UE, fue leído y dejado fuera. Su artículo 4 se titula «Objetivos de la infraestructura de recarga destinada a los vehículos eléctricos pesados» y comienza «Los Estados miembros garantizarán una cobertura mínima de puntos de recarga de acceso público destinados a los vehículos eléctricos pesados»: el destinatario es el Estado miembro. No encontramos ninguna disposición que imponga una obligación a un operador de autobuses o autocares.

Una obligación más recae sobre el servicio y no sobre el vehículo o el conductor, y por eso se ha dejado fuera más arriba: el Reglamento (UE) n.º 181/2011 sobre derechos de los pasajeros de autobús se aplica en su totalidad solo cuando la distancia programada de un servicio regular es de 250 km o más.

Lo que queda es una base cuyo alcance debe establecerse caso por caso: los límites de tiempos de conducción de la UE y la obligación de tacógrafo no alcanzan a un servicio regular cuyo recorrido no supere los 50 kilómetros, aunque el artículo 15 del Reglamento (CE) n.º 561/2006 exige normas nacionales de tiempos de conducción para sus conductores, el artículo 6, apartado 5, obliga al conductor a registrar esa conducción como otro trabajo, y un Estado miembro puede extenderle el tacógrafo; la vía de cualificación y el plazo del primer curso de formación continua dependen de las decisiones de cada Estado miembro; y los objetivos de contratación difieren según el Estado miembro, que también puede aplicar objetivos nacionales más altos. Cada uno puede comprobarse frente a su propia norma antes de que alguien le atribuya una cifra.