Cabotaje y conductores desplazados: dos reglamentos en un mismo viaje

Una tractora lituana que descarga en Amberes y a continuación recoge una carga de Gante a Lieja está haciendo dos cosas reguladas a la vez, bajo dos instrumentos que no comparten ni una definición, ni una regla de recuento, ni una vía de control. La Regulation (EC) No 1072/2009 rige cuánto trabajo nacional puede asumir el vehículo; la Directive (EU) 2020/1057 rige lo que se paga al conductor mientras lo hace. Un viaje puede ser a la vez cabotaje lícito y un desplazamiento no declarado.

Qué hace que una carga nacional sea cabotaje lícito

El Article 2(6) de la Regulation (EC) No 1072/2009 define una operación de cabotaje como transporte nacional por cuenta ajena realizado con carácter temporal en un Estado miembro de acogida, que el Article 2(3) define como un Estado en el que el transportista opera fuera de su propio Estado miembro de establecimiento. La nacionalidad del conductor no interviene en ninguna de las dos definiciones; lo que cuenta es dónde está establecida la empresa.

El Article 8(1) fija un único requisito de acceso: una licencia comunitaria, más un certificado de conductor cuando este sea nacional de un tercer país. No es el único. El Article 8(5) permite a cualquier transportista habilitado en su país para el transporte enumerado en los point (a) a (ca) del Article 1(5) —las categorías que no necesitan ninguna licencia comunitaria— realizar cabotaje del mismo tipo o con vehículos de la misma categoría. Esa franja sin necesidad de licencia se desplazó en una fecha propia: el point (c), sustituido por la Regulation (EU) 2020/1055, eximía a los vehículos de mercancías de no más de 3,5 toneladas de masa máxima autorizada hasta el 20 de mayo de 2022, y el point (ca) insertado exime desde el 21 de mayo de 2022 a los de no más de 2,5 toneladas. Una furgoneta de 3,2 toneladas necesita licencia comunitaria para hacer cabotaje desde ese día, y no la necesitaba antes; una furgoneta de 2 toneladas sigue sin necesitarla, y el Article 8(5) es su vía de acceso.

El Article 8(2) fija el cupo. Una vez entregadas las mercancías transportadas en el curso de un transporte internacional de llegada, el transportista puede realizar hasta tres operaciones de cabotaje con el mismo vehículo, o con el vehículo de motor de una combinación acoplada; y la última descarga antes de abandonar el Estado de acogida debe producirse dentro de los 7 días siguientes a la última descarga del transporte internacional de llegada.

Tres detalles pesan aquí. El transporte de llegada debe estar entregado por completo primero: las preguntas y respuestas de la Comisión sobre cabotaje (el Q&A) indican que, cuando consiste en varios envíos, el cabotaje solo puede comenzar una vez entregados todos ellos, y que puede empezar inmediatamente después de la última descarga, incluido ese mismo día. El cupo va ligado al vehículo de motor, por lo que el mismo Q&A confirma que las operaciones pueden realizarse con otro remolque. Y los siete días corren desde esa última descarga, no desde el cruce de la frontera.

Lo que no está resuelto a nivel europeo, en cambio, es en qué se cuentan esas tres operaciones. Ese mismo Q&A responde que una operación de cabotaje puede en principio implicar varios puntos de carga, varios puntos de entrega o ambos, y que puede incluir una o varias cartas de porte —pero que los Estados miembros pueden limitar el número de puntos de carga y/o descarga, dentro de los límites de proporcionalidad que extrae de la sentencia de 12 de abril de 2018 en el asunto Case C-541/16 Commission v Denmark, y repite dos veces que siempre deben consultarse las normas nacionales exactas. El cupo de tres es derecho europeo; si un trayecto con tres puntos de descarga cuenta como una operación o como tres se responde en el Estado de acogida.

El párrafo que la mayoría de los transportistas nunca ha leído

El Article 8(2) tiene un segundo párrafo, y es la parte que cambia cómo se planea un viaje europeo. Dentro del límite de siete días, los transportistas pueden realizar algunas o todas las operaciones permitidas en cualquier Estado miembro, a condición de que se limiten a una operación de cabotaje por Estado miembro dentro de los 3 días siguientes a la entrada en vacío en el territorio de ese Estado miembro.

No se lee porque pasa desapercibido, no porque sea nuevo. El texto consolidado imprime ambos párrafos del Article 8(2) bajo la marca de texto base: es redacción original de la Regulation (EC) No 1072/2009, y el Article 19 hizo aplicables los Article 8 y 9 desde el 14 de mayo de 2010, antes que el resto del reglamento, que llegó el 4 de diciembre de 2011. Lo que la Regulation (EU) 2020/1055 hizo al Article 8, aplicable desde el 21 de febrero de 2022, fue insertar los apartados 2a y 4a, sustituir el primer párrafo del apartado 3 y modificar el apartado 5. El apartado 2 lo dejó intacto.

Las tres operaciones no son, por tanto, tres operaciones en el país de entrega. Pueden repartirse por el mapa, al precio de dos restricciones. La Comisión interpreta el párrafo como que no permite más de una operación de cabotaje en un Estado miembro distinto del transporte internacional de llegada, y cada una de ellas debe completarse dentro de los tres días siguientes a la entrada en vacío en ese Estado —un vehículo que llega cargado sigue completando un transporte internacional. Su ejemplo práctico es un transportista que entrega en Francia, realiza allí una operación de cabotaje, se traslada a Alemania para una segunda y a Bélgica para una tercera, con el reloj de los siete días corriendo durante todo el trayecto.

El período de carencia de cuatro días

El Article 8(2a), también insertado por la Regulation (EU) 2020/1055, existe para impedir que transportes internacionales consecutivos se usen para crear una presencia permanente o continua: a los transportistas no se les permite realizar operaciones de cabotaje, con el mismo vehículo, en el mismo Estado miembro dentro de los cuatro días siguientes al final de su operación de cabotaje en ese Estado.

El Q&A de la Comisión explica cómo funciona en la práctica. Los cuatro días se aplican por Estado miembro y corren incluso cuando allí solo se realizó una operación antes de que el vehículo se marchara. Durante ellos, el vehículo puede transitar por ese Estado, permanecer en él o realizar transporte internacional hacia y desde él; lo que no puede hacer es otra carga nacional allí. Los días son naturales, de modo que una última operación en lunes termina el período de carencia a las 23:59 del viernes, y el cabotaje allí se reanuda desde las 00:00 del sábado.

La misma lógica rige la ventana de siete días: empieza a las 00:00 del día siguiente al transporte de llegada y termina a las 23:59 del séptimo día, de modo que una entrega en lunes debe tener su cabotaje terminado antes de que acabe el lunes siguiente. La Regulation (EEC, Euratom) No 1182/71 añade entonces dos reglas, no una. Un plazo que termina en sábado, domingo o festivo se prolonga hasta la última hora del siguiente día laborable; y cualquier plazo de dos días o más debe incluir al menos dos días laborables, sin que los festivos ni los fines de semana cuenten como tales. Ambas reglas se aplican juntas, que es como el caso resuelto por la Comisión llega a su respuesta: un transportista que entra en otro Estado miembro un jueves tiene un plazo de tres días que terminaría el domingo, se traslada al lunes por la primera regla, y llega hasta la medianoche del martes por la segunda si allí el viernes es festivo. Ninguna de las dos reglas alcanza a los cuatro días anteriores a un transporte internacional conforme al Article 8(3), que se cuentan hacia atrás.

Las pruebas, y los cuatro días antes de la llegada

Con el Article 8(3), el cabotaje se convierte en un problema documental. El transporte nacional realizado por un transportista no residente solo se considera conforme si el transportista puede aportar pruebas claras del transporte internacional precedente y de cada operación de cabotaje sucesiva realizada. Se enumeran siete datos para cada una: las identidades del remitente, el transportista y el destinatario, con firmas y la fecha de entrega; el lugar y la fecha de recepción de las mercancías y el lugar designado para la entrega; las mercancías y su embalaje; la masa bruta o cantidad; y las matrículas del vehículo de motor y del remolque.

El aguijón está en el resto del Article 8(3). Cuando el vehículo ha estado en el Estado miembro de acogida dentro de los cuatro días anteriores al transporte internacional, el transportista debe aportar también pruebas claras de todas las operaciones realizadas durante ese período —una exigencia retroactiva sobre trayectos ya terminados antes de empezar el trabajo actual.

El Article 8(4) dice que no se exige ningún documento adicional, ya que esos datos suelen figurar ya en la carta de porte CMR. Pero la Comisión aclara expresamente que esto no impide a las autoridades usar otras pruebas, como los datos del tacógrafo, y que los cruces de frontera registrados por el tacógrafo inteligente de segunda generación pueden demostrar dónde ha estado el vehículo —la razón práctica por la que esa generación importa al comprar un camión usado para trabajo transfronterizo. El Article 8(4a) exige que las pruebas se presenten dentro de la duración del control de carretera, admite una carta de porte electrónica (e-CMR), y permite al conductor llamar a la central antes de que termine el control.

Las normas del Estado de acogida viajan con la carga

El Article 9(1) vincula al transporte la ley del Estado de acogida: las condiciones que rigen el contrato de transporte, los pesos y dimensiones de los vehículos de carretera, los requisitos para determinadas categorías de mercancías como las peligrosas, los alimentos perecederos y los animales vivos, los tiempos de conducción y descanso, y el IVA. Los pesos sorprenden a la gente. Las cifras aplicadas pueden superar las del Estado de establecimiento, pero están limitadas a los propios límites nacionales del Estado de acogida y a las características técnicas del vehículo —de modo que un camión matriculado en su país para una masa máxima del conjunto nacional superior no lleva ese derecho al extranjero.

El segundo cuerpo normativo: cuándo el conductor pasa a estar desplazado

El Article 9 de la Directive (EU) 2020/1057 exigía a los Estados miembros adoptar las medidas de transposición antes del 2 de febrero de 2022 y aplicarlas desde esa fecha. La Directive funciona por excepción. El Article 1(3) dice que un conductor no se considera desplazado cuando realiza operaciones de transporte bilateral de mercancías —el desplazamiento, en virtud de un contrato de transporte, desde el Estado de establecimiento a otro Estado o a un tercer país, o de vuelta. El Article 1(4) hace lo mismo con el transporte bilateral de pasajeros, el Article 1(5) con el tránsito sin carga, descarga, recogida ni entrega, y el Article 1(6) con un tramo de transporte combinado por carretera que sea en sí mismo bilateral.

El Article 1(7) es el que importa aquí: un conductor que realiza operaciones de cabotaje según se definen en las Regulations (EC) No 1072/2009 y (EC) No 1073/2009 se considerará desplazado conforme a la Directive 96/71/EC. No hay umbral, ni duración mínima, ni excepción para una sola carga.

El Recital 13 explica la fila que falta: cuando un conductor realiza otros tipos de operaciones, en particular cabotaje u operaciones de transporte internacional no bilaterales, la Directive considera suficiente el vínculo con el Estado de acogida. El Article 1(3) sí admite una tolerancia estrecha durante un trayecto bilateral —una actividad de carga y/o descarga en un Estado atravesado, siempre que el conductor no cargue y descargue en el mismo Estado miembro, y un máximo de dos cuando el trayecto bilateral de ida no llevó ninguna. Esa tolerancia se abrió a todo trayecto bilateral el 2 de febrero de 2022, fecha desde la cual los conductores deben registrar manualmente los datos de cruce de frontera conforme al Article 34(7) de la Regulation (EU) No 165/2014, cuyo quinto párrafo la vincula después al equipo instalado. Esa condición ya ha vencido. El cuarto párrafo del Article 8(1) de la Regulation (EU) No 165/2014 fija la fecha de instalación en más de dos años tras la entrada en vigor de las disposiciones detalladas adoptadas en virtud del segundo apartado del Article 11; esas disposiciones son la Commission Implementing Regulation (EU) 2021/1228, que por su propio Article 2 se aplica desde el 21 de agosto de 2023. Desde esa fecha, la tolerancia solo se aplica a los conductores que usan vehículos equipados con tacógrafos inteligentes según lo previsto en los Article 8, 9 y 10 de ese Reglamento. Un conductor cuyo vehículo no lleve una unidad de segunda generación ya no dispone de ella, y la carga o descarga adicional queda fuera de la exención.

Lo que el desplazamiento significa en términos económicos lo fija el Article 3(1) de la Directive 96/71/EC: períodos máximos de trabajo y períodos mínimos de descanso, vacaciones anuales mínimas retribuidas, retribución incluidas las tarifas de horas extraordinarias, y las demás materias enumeradas, sobre la base de la igualdad de trato. El concepto de retribución se determina por el derecho y/o la práctica nacional del Estado de acogida, y cubre todos los elementos constitutivos que allí se hacen obligatorios por ley, reglamento o disposición administrativa, o por convenios colectivos o laudos arbitrales declarados de aplicación universal —razón por la cual la partida del conductor en un modelo de coste por kilómetro no puede ser una única cifra nacional para un operador transfronterizo. El Article 1(8) cierra la cuestión a largo plazo: un desplazamiento termina cuando el conductor abandona el Estado de acogida en el desempeño de un transporte internacional, y no se acumula con desplazamientos anteriores —de modo que el régimen de 12 meses del Article 3(1a), prorrogable a 18 meses, no se alcanza con el tráfico de larga distancia habitual.

La declaración, y quién más puede ser sancionado

El Article 1(11) enumera los únicos requisitos administrativos que puede imponer un Estado miembro. Una declaración de desplazamiento se envía al Estado de acogida a través de la interfaz pública conectada al Sistema de Información del Mercado Interior, a más tardar al inicio del desplazamiento, y lleva siete datos —entre ellos la identidad, la dirección y el número de licencia del conductor, la fecha de inicio y la ley aplicable del contrato de trabajo, y si el trabajo es de mercancías o de pasajeros, transporte internacional o cabotaje. El conductor conserva una copia de ella, pruebas de las operaciones en el Estado de acogida, y los registros del tacógrafo con los símbolos de país. Después del desplazamiento, y solo a petición directa de las autoridades del Estado miembro donde tuvo lugar, el operador envía copias de esos documentos y los justificantes de nómina a través de la misma interfaz —no más tarde de ocho semanas desde la fecha de esa petición, no desde el fin del desplazamiento, y la petición puede llegar mucho después de que el vehículo haya vuelto a casa. Si el operador no los entrega, el Estado de acogida puede pedir asistencia mutua al Estado de establecimiento, que dispone de 25 días laborables desde el día de la petición para aportar los documentos.

Ninguno de los dos instrumentos se detiene en el transportista. El Article 14a de la Regulation (EC) No 1072/2009 y el Article 5(1) de la Directive (EU) 2020/1057 exigen ambos a los Estados miembros sancionar a los cargadores, transitarios, contratistas y subcontratistas que supieran, o debieran haber sabido, que los servicios que encargaron implicaban infracciones. Un cargador que compra una tarifa que solo funciona si se ignora el cupo entra dentro del ámbito de ambos. El Article 13(2) permite al Estado de acogida imponer una prohibición temporal de cabotaje en su territorio por una infracción grave, y el Article 10a(3) exige controles concertados transfronterizos al menos dos veces al año.

Una disposición todavía muy citada ya no existe. La obligación de que los vehículos usados en transporte internacional regresaran a un centro operativo en el Estado de establecimiento en un plazo de ocho semanas, insertada en el Article 5(1)(b) de la Regulation (EC) No 1071/2009 por la Regulation (EU) 2020/1055, fue anulada por el Tribunal de Justicia el 4 de octubre de 2024; la Comisión declara que es nula e inaplicable dentro de la UE desde que el acto fue adoptado, el 15 de julio de 2020. El Article 8 y las normas de desplazamiento quedaron intactos por esa sentencia.