Cabotaje y conductores desplazados: dos reglamentos en un mismo viaje

Una tractora lituana que descarga en Amberes y a continuación recoge una carga de Gante a Lieja está haciendo dos cosas reguladas a la vez, bajo dos instrumentos. El Reglamento (CE) n.º 1072/2009 rige cuánto trabajo nacional puede asumir el vehículo; la Directiva (UE) 2020/1057 decide si el conductor se considera desplazado mientras lo hace, lo que pone en juego las condiciones de empleo del Estado de acogida conforme a la Directiva 96/71/CE. Un viaje puede ser a la vez cabotaje lícito y un desplazamiento no declarado.

Qué hace que una carga nacional sea cabotaje lícito

El artículo 2, apartado 6, del Reglamento (CE) n.º 1072/2009 define un transporte de cabotaje como transporte nacional por cuenta ajena llevado a cabo con carácter temporal en un Estado miembro de acogida, que el artículo 2, apartado 3, define como un Estado miembro en el que opera el transportista, distinto de su propio Estado miembro de establecimiento. La nacionalidad del conductor no entra en ninguna de las dos definiciones; lo que cuenta es dónde está establecida la empresa.

El artículo 8, apartado 1, fija un único requisito de acceso: una licencia comunitaria, más un certificado de conductor cuando este sea nacional de un tercer país. No es el único. El artículo 8, apartado 5, permite a cualquier transportista habilitado en su país para el transporte enumerado en las letras a) a c bis) del artículo 1, apartado 5, entre los tipos de transporte que no necesitan ninguna licencia comunitaria, efectuar, «en las condiciones establecidas en el presente capítulo», transportes de cabotaje del mismo tipo o con vehículos de la misma categoría. Esa franja sin necesidad de licencia se desplazó en una fecha propia: la letra c), sustituida por el Reglamento (UE) 2020/1055, eximía los transportes de mercancías con vehículos de no más de 3,5 toneladas de masa en carga autorizada hasta el 20 de mayo de 2022, y la letra c bis) insertada exime desde el 21 de mayo de 2022 a los de no más de 2,5 toneladas. Según nuestra lectura, una furgoneta de 3,2 toneladas de masa en carga autorizada ha necesitado licencia comunitaria para hacer cabotaje desde ese día, y no la necesitaba antes; una furgoneta de 2 toneladas sigue sin necesitarla, y el artículo 8, apartado 5, es su vía de acceso, dentro de los mismos límites del capítulo III, cupo y período de espera incluidos. El artículo 8, apartado 6, levanta esos límites para otros dos tipos de transporte sin licencia: la autorización para efectuar transportes de cabotaje dentro del transporte por cuenta propia y del transporte urgente de socorro médico (artículo 1, apartado 5, letras d) y e)) «no estará sometida a restricción alguna».

El artículo 8, apartado 2, fija el cupo. Una vez entregadas las mercancías transportadas en el curso de un transporte internacional entrante, el transportista puede efectuar hasta tres transportes de cabotaje con el mismo vehículo, o con el vehículo de tracción de un vehículo articulado; y la última descarga antes de abandonar el Estado de acogida debe producirse dentro de los 7 días siguientes a la última descarga del transporte internacional entrante.

Tres detalles pesan aquí. El transporte entrante debe estar entregado por completo primero: las preguntas y respuestas de la Comisión sobre cabotaje (el Q&A) indican que, cuando consiste en varios envíos, el cabotaje solo puede comenzar una vez entregados todos ellos, y que puede comenzar inmediatamente después de la última descarga, incluso ese mismo día. El cupo se atribuye al vehículo, o en un vehículo articulado a su vehículo de tracción, y el mismo Q&A confirma que las operaciones pueden realizarse con otro remolque. Y los siete días corren desde esa última descarga, no desde el cruce de la frontera.

En qué se cuentan esas tres, sin embargo, no está resuelto a nivel europeo. El mismo Q&A responde que un transporte de cabotaje puede en principio incluir varios puntos de carga, varios puntos de entrega o incluso ambos, y que puede incluir una o varias cartas de porte —pero que los Estados miembros pueden limitar el número de puntos de carga y/o descarga «excluyendo los transportes con varios puntos de carga y varios puntos de descarga», dentro de los límites de proporcionalidad que extrae de la sentencia de 12 de abril de 2018 en el asunto C-541/16, Comisión/Dinamarca. En ambos puntos dice que las medidas de los Estados miembros «pueden variar» y que deben comprobarse las normas nacionales precisas. El cupo de tres es derecho europeo; cuántos puntos de carga, puntos de entrega y cartas de porte puede tener un transporte se responde en el Estado de acogida.

Cabotaje en más de un Estado miembro

El artículo 8, apartado 2, tiene un segundo párrafo. Dentro del plazo de siete días, los transportistas pueden realizar algunos o todos los transportes permitidos en cualquier Estado miembro, a condición de que se limiten a un transporte de cabotaje por Estado miembro dentro de los tres días siguientes a la entrada en vacío en el territorio de ese Estado miembro.

No es nuevo. El texto consolidado imprime los dos párrafos del artículo 8, apartado 2, bajo la marca de texto base: es redacción original del Reglamento (CE) n.º 1072/2009, y el artículo 19 hizo aplicables los artículos 8 y 9 desde el 14 de mayo de 2010, antes que el resto del Reglamento, que llegó el 4 de diciembre de 2011. Lo que el Reglamento (UE) 2020/1055 hizo al artículo 8, aplicable desde el 21 de febrero de 2022, fue insertar los apartados 2 bis y 4 bis, sustituir el primer párrafo del apartado 3 y modificar el apartado 5. El apartado 2 lo dejó intacto.

Las tres operaciones, por tanto, no tienen por qué realizarse todas en el país de entrega. Pueden repartirse entre varios Estados miembros, al precio de dos restricciones. La Comisión interpreta el párrafo como que no permite más de un transporte de cabotaje en un Estado miembro distinto del transporte internacional entrante, y cada uno de ellos debe efectuarse dentro de los tres días siguientes a la entrada en vacío en ese Estado. Su ejemplo práctico es un transportista que entrega en Francia, realiza allí un transporte de cabotaje, se traslada a Alemania para un segundo y a Bélgica para un tercero, con el reloj de los siete días corriendo durante todo el trayecto.

El período de espera de cuatro días

El artículo 8, apartado 2 bis, también insertado por el Reglamento (UE) 2020/1055, dispone que los transportistas de mercancías por carretera no están autorizados a realizar transportes de cabotaje con el mismo vehículo o, si se trata de un vehículo articulado, con el vehículo de tracción de dicho vehículo, en el mismo Estado miembro dentro de los cuatro días siguientes a la finalización de su transporte de cabotaje en ese Estado. El Q&A de la Comisión da como finalidad de esta disposición evitar que los transportes internacionales consecutivos permitan a los transportistas realizar transportes de cabotaje «de tal manera que se genere una actividad permanente o continua».

El Q&A de la Comisión detalla cómo opera. La prohibición se aplica al vehículo de motor que realizó el cabotaje, y el Q&A permite que las propias operaciones se realicen con otro remolque. Los cuatro días se aplican cada vez que se completa un transporte de cabotaje y el vehículo sale del Estado de acogida, contados desde el final de la operación anterior a la salida, y la disposición se entiende «sin perjuicio del derecho a realizar tres transportes de cabotaje consecutivos» en los siete días siguientes a un transporte internacional entrante. Se aplican por Estado miembro, y corren incluso cuando allí solo se realizó un transporte antes de que el vehículo se marchara. Durante ellos, el vehículo puede transitar por ese Estado, permanecer en él o realizar transporte internacional hacia y desde él; lo que no puede hacer es otra carga nacional allí. Los días son naturales, de modo que una última operación en lunes termina el período de espera a las 23:59 del viernes, y el cabotaje allí se reanuda desde las 00:00 del sábado.

La misma lógica rige la ventana de siete días: empieza a las 00:00 del día siguiente al transporte entrante y termina a las 23:59 del séptimo día, de modo que una entrega en lunes debe tener su cabotaje terminado antes de que acabe el lunes siguiente. El Reglamento (CEE, Euratom) n.º 1182/71 añade entonces dos reglas, no una, y la Comisión las aplica por igual a los períodos de siete días, tres días y cuatro días. Conforme al artículo 3, apartado 4, un período que termine en sábado, domingo o día festivo se prolonga hasta la última hora del día hábil siguiente; conforme al artículo 3, apartado 5, todo período de dos días o más incluye al menos dos días hábiles, y el Q&A no cuenta los días festivos, sábados ni domingos como días hábiles. Ambas reglas se aplican juntas, que es como el caso resuelto por la Comisión llega a su respuesta: un transportista que entra en otro Estado miembro un jueves tiene un período de tres días que terminaría el domingo, se traslada al lunes por la primera regla, y llega hasta la medianoche del martes por la segunda si allí el viernes es festivo. La primera regla no alcanza los cuatro días anteriores a un transporte internacional conforme al artículo 8, apartado 3: el artículo 3, apartado 4, del Reglamento 1182/71 excluye los períodos «calculados retroactivamente a partir de una fecha o de un suceso determinado».

El transporte combinado tiene una regla propia. Conforme al artículo 10, apartado 7, un Estado miembro puede, cuando sea necesario para evitar el uso indebido del artículo 4 de la Directiva 92/106/CEE, disponer que el artículo 8 se aplique a los transportistas que realicen los trayectos por carretera iniciales o finales, dentro de ese Estado, de transportes combinados entre Estados miembros; debe notificarlo a la Comisión antes de aplicar esas medidas, y para esos trayectos puede «establecer un período mayor que el de siete días» y «prever un período menor que el de cuatro días». El Q&A de la Comisión (pregunta 17) limita esto a los trayectos por carretera que no cruzan una frontera.

Las pruebas, y los cuatro días antes de la llegada

Con el artículo 8, apartado 3, el cabotaje se convierte en un problema documental. El transporte nacional realizado por un transportista no residente solo se considera conforme si el transportista puede acreditar fehacientemente el transporte internacional precedente y cada uno de los transportes de cabotaje sucesivos realizados. Se enumeran siete datos para cada uno: las identidades del remitente, el transportista y el destinatario, con firmas y la fecha de entrega; el lugar y la fecha de recepción de las mercancías y el lugar designado para la entrega; las mercancías y su embalaje; el peso bruto o la cantidad; y las matrículas del vehículo de tracción y del remolque.

El aguijón está en el resto del artículo 8, apartado 3. Cuando el vehículo haya estado en el Estado miembro de acogida dentro de los cuatro días anteriores al transporte internacional, el transportista debe acreditar también fehacientemente todos los transportes realizados durante ese período —una exigencia retroactiva sobre trayectos ya terminados antes de que empezara el trabajo actual.

El artículo 8, apartado 4, dice que no se exige ningún documento adicional, y el Q&A de la Comisión señala que esos datos figuran en la carta de porte, normalmente en formato CMR. Pero la Comisión aclara expresamente que esto no impide a las autoridades de control usar otras pruebas, como los datos del tacógrafo, y que el registro de los cruces de frontera por la versión 2 del tacógrafo inteligente puede utilizarse para constatar la presencia del camión en un Estado miembro determinado. Lo que la generación del tacógrafo significa para un camión usado se explica en comprar un camión usado para trabajo transfronterizo. El artículo 8, apartado 4 bis, exige que las pruebas se presenten o transmitan al agente autorizado encargado del control previa solicitud y mientras dure el control en carretera, dispone que «podrán presentarse o transmitirse de manera electrónica, utilizando un formato estructurado revisable que pueda utilizarse directamente para su almacenamiento y tratamiento informático, como» una carta de porte electrónica (e-CMR), y permite al conductor ponerse en contacto con la sede central, el gestor de transporte o cualquier otra persona o entidad para aportarlas antes de que finalice el control.

Las normas del Estado de acogida viajan con la carga

El artículo 9, apartado 1, vincula al transporte la ley del Estado de acogida, sin perjuicio de lo que disponga la normativa comunitaria: las condiciones que rigen el contrato de transporte, el peso y las dimensiones de los vehículos, las disposiciones para determinadas categorías de mercancías como las peligrosas, los productos perecederos y los animales vivos, el tiempo de conducción y los períodos de descanso, y el IVA. El peso y las dimensiones «podrán, en su caso,» superar los del Estado de establecimiento, pero «en ninguna circunstancia podrán exceder» los límites que el Estado de acogida fije para el tráfico nacional o las características técnicas de las pruebas del vehículo conforme al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 96/53/CE —de modo que un camión al que en su país se permite una masa máxima del conjunto nacional superior no lleva esa autorización a un Estado de acogida con un límite nacional inferior.

El segundo cuerpo normativo: cuándo el conductor pasa a estar desplazado

El artículo 9 de la Directiva (UE) 2020/1057 exigía a los Estados miembros adoptar las medidas de transposición a más tardar el 2 de febrero de 2022 y aplicarlas desde esa fecha. La Directiva funciona por excepción. El artículo 1, apartado 3, dice que un conductor no se considera desplazado cuando realiza operaciones de transporte bilateral de mercancías —el traslado, en virtud de un contrato de transporte, desde el Estado de establecimiento a otro Estado o a un tercer país, o de vuelta. El artículo 1, apartado 4, hace lo mismo con el transporte bilateral de pasajeros, el artículo 1, apartado 5, con el tránsito sin carga, descarga, recogida ni entrega de pasajeros, y el artículo 1, apartado 6, con un tramo de transporte combinado por carretera que sea en sí mismo bilateral.

El artículo 1, apartado 7, es el que importa aquí: el conductor que efectúe transportes de cabotaje, tal como se definen en los Reglamentos (CE) n.º 1072/2009 y (CE) n.º 1073/2009, se considerará desplazado en virtud de la Directiva 96/71/CE. El artículo 1, apartado 7, no fija ningún umbral ni ninguna duración mínima propios.

El considerando 13 explica la tercera fila: cuando un conductor realiza otros tipos de operaciones, en particular cabotaje u operaciones de transporte internacional no bilateral, la Directiva considera suficiente el vínculo con el Estado de acogida. El artículo 1, apartado 3, sí admite una tolerancia estrecha durante un trayecto bilateral —una actividad de carga y/o descarga en los Estados miembros o terceros países que el conductor atraviese, siempre que no cargue las mercancías y las descargue en el mismo Estado miembro, y un máximo de dos cuando una operación bilateral desde el Estado de establecimiento sin ninguna actividad adicional vaya seguida de otra de vuelta a él. Los Estados miembros aplican esa tolerancia desde el 2 de febrero de 2022, fecha desde la cual los conductores deben registrar manualmente los datos de cruce de frontera conforme al artículo 34, apartado 7, del Reglamento (UE) n.º 165/2014, cuyo quinto párrafo la vincula después al equipo instalado. Esa condición ya ha vencido. El quinto párrafo mantiene la tolerancia abierta a todos solo hasta la fecha en que deban instalarse en los vehículos matriculados por primera vez los tacógrafos inteligentes que registran los cruces de frontera, conforme al párrafo cuarto del artículo 8, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 165/2014 —dos años después de la entrada en vigor de las disposiciones específicas adoptadas en virtud del párrafo segundo del artículo 11. El Q&A de la Comisión sobre el tacógrafo sitúa esa fecha el 21 de agosto de 2023: todos los vehículos matriculados por primera vez desde entonces deben llevar la nueva versión del tacógrafo inteligente, definida por el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/1228 de la Comisión, que por su propio artículo 2 se aplica desde ese mismo día. Desde esa fecha, la tolerancia se aplica únicamente a los conductores que usan vehículos equipados con tacógrafos inteligentes según lo previsto en los artículos 8, 9 y 10 de ese Reglamento. Un conductor cuyo vehículo no esté así equipado ya no dispone de ella, y la carga o descarga adicional queda fuera de la exención.

Lo que trae el desplazamiento lo fija el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71/CE: los períodos máximos de trabajo y los períodos mínimos de descanso, la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas, la retribución —incluido el incremento por horas extraordinarias— y las demás materias enumeradas, sobre la base de la igualdad de trato. El concepto de retribución viene determinado por la legislación o las prácticas nacionales del Estado de acogida, y comprende todos los elementos constitutivos que allí sean obligatorios por disposición legal, reglamentaria o administrativa, o por convenios colectivos o laudos arbitrales declarados de aplicación universal o de cualquier otro modo de aplicación conforme al apartado 8. El mismo artículo deja opciones a los Estados miembros: conforme al apartado 3, «podrán» decidir, previa consulta a los interlocutores sociales, no aplicar el punto de la retribución cuando la duración del desplazamiento «no sea superior a un mes», y conforme al apartado 5 «podrán establecer una excepción» a los puntos de las vacaciones y la retribución «con motivo de la escasa importancia de los trabajos que deban efectuarse». El artículo 1, apartado 8, de la Directiva (UE) 2020/1057 se ocupa del umbral de larga duración: a efectos del artículo 3, apartado 1 bis, de la Directiva 96/71/CE, un desplazamiento finaliza cuando el conductor abandona el Estado de acogida en el desempeño de un transporte internacional, y no se acumula con períodos de desplazamiento anteriores en esas operaciones por el mismo conductor o por un conductor al que sustituya —de modo que los viajes sucesivos no llegan a los 12 meses tras los cuales el artículo 3, apartado 1 bis, aplica condiciones adicionales, un período que una notificación motivada amplía a 18 meses.

La declaración, y quién más puede ser sancionado

El artículo 1, apartado 11, enumera los únicos requisitos administrativos y medidas de control que puede imponer un Estado miembro. Una declaración de desplazamiento se envía al Estado de acogida a través de la interfaz pública conectada al Sistema de Información del Mercado Interior, a más tardar al inicio del desplazamiento, y lleva siete datos —entre ellos la identidad, el domicilio y el número de permiso de conducción del conductor, la fecha de inicio y la legislación aplicable del contrato de trabajo, y si el trabajo es de mercancías o de pasajeros, transporte internacional o transportes de cabotaje. El conductor conserva una copia de ella, las pruebas de las operaciones en el Estado de acogida, y los registros del tacógrafo con los símbolos de país. Después del desplazamiento, y solo a petición directa de las autoridades del Estado miembro donde tuvo lugar, el transportista envía copias de las pruebas y los registros del tacógrafo, junto con la documentación sobre la retribución del conductor, el contrato de trabajo, las fichas de horarios y la prueba de los pagos, a través de la misma interfaz —a más tardar ocho semanas desde la fecha de esa solicitud, no desde el fin del desplazamiento. Si el transportista no los presenta en ese plazo, el Estado de acogida puede solicitar la asistencia del Estado de establecimiento, cuyas autoridades deben aportar la documentación dentro de los 25 días hábiles siguientes a la fecha de la solicitud.

Ninguno de los dos instrumentos se detiene en el transportista. El artículo 14 bis del Reglamento (CE) n.º 1072/2009 y el artículo 5, apartado 1, de la Directiva (UE) 2020/1057 exigen ambos a los Estados miembros establecer normas sobre sanciones a los cargadores, intermediarios, contratistas y subcontratistas cuando supieran, o, a la vista de todas las circunstancias pertinentes, hubieran debido saber, que los servicios de transporte que contrataron implicaban infracciones —del Reglamento en un caso, de las disposiciones nacionales adoptadas en virtud del artículo 1 de la Directiva en el otro. Conforme al artículo 13, apartado 2, del Reglamento, las sanciones del Estado de acogida «podrán, entre otras cosas,» consistir en una prohibición temporal de realizar transportes de cabotaje en su territorio por una infracción grave, y el artículo 10 bis, apartado 3, exige a los Estados miembros realizar controles en carretera concertados de cabotaje al menos dos veces al año, efectuados de forma simultánea por las autoridades de dos o más Estados miembros, cada una en su propio territorio.

Una disposición ya no se aplica. La obligación de que los vehículos usados en transporte internacional regresen a un centro de explotación en el Estado de establecimiento en un plazo de ocho semanas, insertada en el artículo 5, apartado 1, letra b), del Reglamento (CE) n.º 1071/2009 por el Reglamento (UE) 2020/1055, fue anulada por el Tribunal de Justicia el 4 de octubre de 2024; la Comisión declara que es nula e inaplicable dentro de la UE desde que el acto fue adoptado, el 15 de julio de 2020. El comunicado del Tribunal recoge que la misma sentencia desestimó los recursos dirigidos contra el período de espera de cuatro días del cabotaje y contra la consideración de los conductores en cabotaje como desplazados.