Kabotage und entsandte Fahrer: zwei Regelwerke auf einer Fahrt

Eine litauische Zugmaschine, die in Antwerpen entlädt und anschließend eine Ladung von Gent nach Lüttich befördert, tut zwei geregelte Dinge gleichzeitig, und zwar unter zwei Rechtsakten, die weder eine Definition noch eine Zählregel noch einen Vollzugsweg gemeinsam haben. Regulation (EC) No 1072/2009 regelt, wie viel inländische Fracht das Fahrzeug übernehmen darf; Directive (EU) 2020/1057 regelt, was der Fahrer dafür bezahlt bekommt. Eine Fahrt kann zugleich rechtmäßige Kabotage und eine nicht gemeldete Entsendung sein.

Was eine inländische Ladung zu rechtmäßiger Kabotage macht

Article 2(6) der Regulation (EC) No 1072/2009 definiert eine Kabotagefahrt als entgeltliche innerstaatliche Beförderung, die vorübergehend in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird; Article 2(3) definiert diesen als einen Staat, in dem der Frachtführer tätig wird, ohne dort seinen Sitz zu haben. Die Staatsangehörigkeit des Fahrers spielt in keiner der beiden Definitionen eine Rolle; maßgeblich ist, wo das Unternehmen niedergelassen ist.

Article 8(1) legt eine Zugangsvoraussetzung fest – eine Gemeinschaftslizenz, zuzüglich einer Fahrerbescheinigung, wenn der Fahrer Drittstaatsangehöriger ist. Das ist nicht die einzige. Article 8(5) erlaubt es jedem Frachtführer, der im Inland zu der in point (a) bis (ca) von Article 1(5) aufgeführten Beförderung berechtigt ist – den Kategorien, für die überhaupt keine Gemeinschaftslizenz nötig ist –, Kabotage derselben Art oder mit Fahrzeugen derselben Kategorie durchzuführen. Diese lizenzfreie Bandbreite verschob sich zu einem eigenen Zeitpunkt: point (c), ersetzt durch Regulation (EU) 2020/1055, nahm Güterfahrzeuge mit nicht mehr als 3,5 Tonnen zulässiger Ladungsmasse bis zum 20. Mai 2022 aus, und der eingefügte point (ca) nimmt seit dem 21. Mai 2022 nicht mehr als 2,5 Tonnen aus. Ein 3,2-Tonnen-Transporter braucht seit diesem Tag eine Gemeinschaftslizenz, um Kabotage zu betreiben, und brauchte zuvor keine; ein 2-Tonnen-Transporter braucht weiterhin keine, und Article 8(5) ist sein Zugangsweg.

Article 8(2) legt das Kontingent fest. Sobald die im Rahmen einer eingehenden internationalen Beförderung beförderten Güter entladen worden sind, darf der Frachtführer bis zu drei Kabotagefahrten mit demselben Fahrzeug oder mit dem Kraftfahrzeug einer gekuppelten Kombination durchführen; und die letzte Entladung vor dem Verlassen des Aufnahmestaats muss innerhalb von 7 Tagen nach der letzten Entladung der eingehenden internationalen Beförderung erfolgen.

Drei Einzelheiten haben Gewicht. Die eingehende Beförderung muss zuerst vollständig entladen sein: Das Kabotage-Q&A der Kommission hält fest, dass Kabotage, wenn sie aus mehreren Sendungen besteht, erst beginnen kann, sobald alle entladen worden sind, und dass sie unmittelbar nach der letzten Entladung beginnen darf, auch noch am selben Tag. Das Kontingent ist an das Kraftfahrzeug gebunden, weshalb dasselbe Q&A bestätigt, dass die Fahrten mit einem anderen Anhänger durchgeführt werden dürfen. Und die sieben Tage laufen ab dieser letzten Entladung, nicht ab dem Grenzübertritt.

Woran die drei Fahrten gezählt werden, ist auf europäischer Ebene jedoch nicht geregelt. Dasselbe Q&A beantwortet, dass eine Kabotagefahrt grundsätzlich mehrere Ladepunkte, mehrere Entladepunkte oder beides umfassen kann und dass sie einen oder mehrere Frachtbriefe einschließen kann – dass die Mitgliedstaaten aber die Zahl der Lade- und/oder Entladepunkte begrenzen dürfen, innerhalb der Verhältnismäßigkeitsgrenzen, die es aus dem Urteil vom 12. April 2018 in Case C-541/16 Commission v Denmark ableitet, und es weist zweimal darauf hin, dass stets die genauen nationalen Vorschriften zu prüfen seien. Das Kontingent von drei ist europäisches Recht; ob eine Fahrt mit drei Entladestellen als eine Fahrt oder als drei zählt, wird im Aufnahmestaat beantwortet.

Der subparagraph, den die meisten Unternehmer nie gelesen haben

Article 8(2) hat einen zweiten subparagraph, und genau dieser Teil verändert, wie eine europäische Fahrt geplant wird. Innerhalb der Sieben-Tage-Grenze dürfen Frachtführer einige oder alle der erlaubten Fahrten in einem beliebigen Mitgliedstaat durchführen, unter der Bedingung, dass sie auf eine Kabotagefahrt je Mitgliedstaat innerhalb von 3 Tagen nach der unbeladenen Einfahrt in das Gebiet dieses Mitgliedstaats begrenzt sind.

Er wird nicht gelesen, weil er unauffällig ist, nicht weil er neu wäre. Der konsolidierte Text druckt beide subparagraphs von Article 8(2) unter der Grundtext-Markierung: Das ist der ursprüngliche Wortlaut der Regulation (EC) No 1072/2009, und Article 19 wendete Articles 8 und 9 bereits ab dem 14. Mai 2010 an, vor dem Rest der Verordnung am 4. Dezember 2011. Was die Regulation (EU) 2020/1055 an Article 8 änderte, anwendbar ab dem 21. Februar 2022, war das Einfügen der Absätze 2a und 4a, das Ersetzen des ersten Unterabsatzes von Absatz 3 und die Änderung von Absatz 5. Absatz 2 ließ sie unangetastet.

Die drei Fahrten sind also nicht drei Fahrten im Land der Ablieferung. Sie können über die Karte verteilt werden, zum Preis zweier Einschränkungen. Die Kommission liest den subparagraph so, dass er höchstens eine Kabotagefahrt in einem anderen Mitgliedstaat als dem der eingehenden internationalen Beförderung erlaubt, und jede davon muss innerhalb von drei Tagen nach der unbeladenen Einfahrt in diesen Staat abgeschlossen sein – ein beladen ankommendes Fahrzeug schließt noch eine internationale Beförderung ab. Ihr Beispiel ist ein Frachtführer, der nach Frankreich liefert, dort eine Kabotagefahrt durchführt, für eine zweite nach Deutschland weiterzieht und für eine dritte nach Belgien, während die Sieben-Tage-Uhr durchgehend läuft.

Die viertägige Sperrfrist

Article 8(2a), ebenfalls eingefügt durch Regulation (EU) 2020/1055, soll verhindern, dass aufeinanderfolgende internationale Beförderungen genutzt werden, um eine dauerhafte oder ständige Präsenz aufzubauen: Frachtführern ist es untersagt, mit demselben Fahrzeug im selben Mitgliedstaat innerhalb von vier Tagen nach dem Ende seiner dortigen Kabotagefahrt erneut Kabotage zu betreiben.

Das Q&A der Kommission legt dar, wie das wirkt. Die vier Tage gelten je Mitgliedstaat und laufen selbst dann, wenn dort vor der Abfahrt des Fahrzeugs nur eine einzige Fahrt durchgeführt wurde. Während dieser Zeit darf das Fahrzeug diesen Staat durchqueren, dort bleiben oder internationale Beförderungen von und zu ihm durchführen; was es nicht darf, ist dort eine weitere inländische Ladung übernehmen. Die Tage sind Kalendertage, sodass eine letzte Fahrt an einem Montag die Sperrfrist um 23:59 Uhr am Freitag beendet, und Kabotage dort ab 00:00 Uhr am Samstag wieder möglich ist.

Dieselbe Logik gilt für das Sieben-Tage-Fenster: Es beginnt um 00:00 Uhr am Tag nach der eingehenden Beförderung und endet um 23:59 Uhr am siebten Tag, sodass eine Lieferung am Montag ihre Kabotage bis zum Ende des folgenden Montags abgeschlossen haben muss. Regulation (EEC, Euratom) No 1182/71 fügt dann zwei Regeln hinzu, nicht eine. Eine Frist, die auf einen Samstag, Sonntag oder gesetzlichen Feiertag fällt, läuft bis zur letzten Stunde des nächsten Werktages weiter; und jede Frist von zwei Tagen oder mehr muss mindestens zwei Werktage enthalten, wobei Feiertage und Wochenenden nicht als Werktage zählen. Beide gelten zusammen, weshalb das Beispiel der Kommission zu seinem Ergebnis kommt: Ein Frachtführer, der an einem Donnerstag in einen anderen Mitgliedstaat einfährt, hat eine Dreitagesfrist, die eigentlich am Sonntag enden würde, durch die erste Regel auf Montag verschoben wird und durch die zweite bis Dienstag Mitternacht läuft, wenn dort der Freitag ein gesetzlicher Feiertag ist. Keine der beiden Regeln erfasst die vier Tage vor einer internationalen Beförderung nach Article 8(3), die rückwärts gezählt werden.

Der Nachweis – und die vier Tage vor der Ankunft

Bei Article 8(3) wird Kabotage zu einem Dokumentationsproblem. Innerstaatlicher Güterkraftverkehr durch einen gebietsfremden Frachtführer gilt nur dann als vorschriftsmäßig, wenn der Frachtführer klare Nachweise der vorangegangenen internationalen Beförderung und jeder anschließend durchgeführten Kabotagefahrt erbringen kann. Für jede werden sieben Angaben verlangt: die Identitäten von Absender, Frachtführer und Empfänger mit Unterschriften und dem Lieferdatum; Ort und Datum der Übernahme der Güter und der für die Ablieferung vorgesehene Ort; die Güter und ihre Verpackung; die Bruttomasse oder Menge; sowie die amtlichen Kennzeichen von Kraftfahrzeug und Anhänger.

Der Haken steckt im Rest von Article 8(3). Hat sich das Fahrzeug innerhalb der vier Tage vor der internationalen Beförderung im Aufnahmemitgliedstaat aufgehalten, muss der Frachtführer auch für diesen Zeitraum klare Nachweise aller durchgeführten Vorgänge erbringen – eine rückwirkende Forderung zu Fahrten, die abgeschlossen waren, bevor der aktuelle Auftrag begann.

Article 8(4) besagt, dass kein zusätzliches Dokument erforderlich ist, da diese Angaben normalerweise bereits auf dem CMR-Frachtbrief stehen. Die Kommission stellt jedoch ausdrücklich klar, dass dies Behörden nicht daran hindert, andere Nachweise wie Fahrtenschreiberdaten heranzuziehen, und dass vom intelligenten Fahrtenschreiber der zweiten Generation aufgezeichnete Grenzübertritte belegen können, wo sich das Fahrzeug befunden hat – der praktische Grund, warum diese Generation beim Kauf eines gebrauchten Lkw für grenzüberschreitende Arbeit eine Rolle spielt. Article 8(4a) verlangt, dass der Nachweis innerhalb der Dauer der Straßenkontrolle vorgelegt wird, lässt ein e-CMR zu und erlaubt dem Fahrer, vor Ende der Kontrolle die Zentrale anzurufen.

Die Vorschriften des Aufnahmestaats gelten mit der Ladung

Article 9(1) verknüpft die Vorschriften des Aufnahmestaats mit dem Vorgang: die Bedingungen für den Beförderungsvertrag, die Gewichte und Abmessungen von Straßenfahrzeugen, die Anforderungen an bestimmte Güterkategorien wie Gefahrgut, verderbliche Lebensmittel und lebende Tiere, die Lenk- und Ruhezeiten sowie die Mehrwertsteuer. Bei den Gewichten werden viele überrascht. Die angewandten Werte dürfen die des Niederlassungsstaats übersteigen, sind aber auf die eigenen nationalen Grenzwerte des Aufnahmestaats und auf die technischen Merkmale des Fahrzeugs begrenzt – ein zu Hause für ein höheres nationales Zuggesamtgewicht zugelassener Lkw trägt diese Berechtigung also nicht ins Ausland.

Das zweite Regelwerk: wann der Fahrer entsandt wird

Article 9 der Directive (EU) 2020/1057 verpflichtete die Mitgliedstaaten, die Umsetzungsmaßnahmen bis zum 2. Februar 2022 zu erlassen und ab diesem Datum anzuwenden. Die Richtlinie funktioniert über Ausnahmen. Article 1(3) besagt, dass ein Fahrer nicht als entsandt gilt, wenn er bilaterale Güterbeförderungen durchführt – die Bewegung, aufgrund eines Beförderungsvertrags, vom Niederlassungsstaat in einen anderen Staat oder ein Drittland oder zurück. Article 1(4) tut dasselbe für bilaterale Personenbeförderung, Article 1(5) für Transit ohne Be- oder Entladen, Aufnehmen oder Absetzen, und Article 1(6) für einen kombinierten Straßenabschnitt, der selbst bilateral ist.

Article 1(7) ist der entscheidende Punkt: Ein Fahrer, der Kabotagefahrten im Sinne der Regulations (EC) No 1072/2009 und (EC) No 1073/2009 durchführt, gilt als entsandt im Sinne der Directive 96/71/EC. Es gibt keine Schwelle, keine Mindestdauer und keine Ausnahme für eine einzelne Ladung.

Recital 13 erklärt die fehlende Zeile: Führt ein Fahrer andere Arten von Vorgängen aus, insbesondere Kabotage oder nicht-bilaterale internationale Beförderungen, behandelt die Richtlinie die Verbindung zum Aufnahmestaat als ausreichend. Article 1(3) lässt bei einer bilateralen Fahrt eine enge Toleranz zu – eine Be- oder Entladetätigkeit in einem durchquerten Staat, sofern der Fahrer nicht im selben Mitgliedstaat be- und entlädt, und höchstens zwei, wenn die Hinfahrt bilateral keine solche Tätigkeit hatte. Diese Toleranz öffnete sich am 2. Februar 2022 für jede bilaterale Fahrt, dem Datum, ab dem Fahrer Grenzübertrittsdaten nach Article 34(7) der Regulation (EU) No 165/2014 manuell erfassen müssen, und dessen fünfter Unterabsatz knüpft sie dann an die Ausrüstung. Diese Bedingung ist inzwischen fällig geworden. Der vierte Unterabsatz von Article 8(1) der Regulation (EU) No 165/2014 legt das Einbaudatum auf mehr als zwei Jahre nach Inkrafttreten der Durchführungsbestimmungen fest, die aufgrund von Article 11 Absatz 2 erlassen wurden; diese Bestimmungen sind die Commission Implementing Regulation (EU) 2021/1228, die nach ihrem eigenen Article 2 ab dem 21. August 2023 gilt. Seit diesem Datum gilt die Toleranz nur noch für Fahrer, die Fahrzeuge mit intelligenten Fahrtenschreibern nach Articles 8, 9 und 10 dieser Verordnung nutzen. Ein Fahrer, dessen Fahrzeug kein Gerät der zweiten Generation trägt, hat diese Toleranz nicht mehr, und die zusätzliche Be- oder Entladung fällt aus der Ausnahme heraus.

Was Entsendung finanziell bedeutet, legt Article 3(1) der Directive 96/71/EC fest: Höchstarbeitszeiten und Mindestruhezeiten, bezahlter Mindestjahresurlaub, Entlohnung einschließlich Überstundensätze sowie die übrigen aufgeführten Punkte, auf der Grundlage der Gleichbehandlung. Der Begriff der Entlohnung bestimmt sich nach dem nationalen Recht und/oder der Praxis des Aufnahmestaats und umfasst alle Bestandteile, die dort durch Gesetz, Verordnung oder Verwaltungsvorschrift oder durch für allgemeinverbindlich erklärte Tarifverträge oder Schiedssprüche verbindlich gemacht werden – weshalb die Fahrerzeile in einem Kosten-pro-Kilometer-Modell für einen grenzüberschreitend tätigen Unternehmer nicht ein einziger nationaler Wert sein kann. Article 1(8) klärt die langfristige Frage: Eine Entsendung endet, wenn der Fahrer den Aufnahmestaat in Ausübung einer internationalen Beförderung verlässt, und wird nicht mit vorangegangenen zusammengerechnet – sodass die 12-Monats-Regelung in Article 3(1a), verlängerbar auf 18 Monate, durch gewöhnlichen Fernverkehr nicht erreicht wird.

Die Meldung – und wer sonst noch belangt wird

Article 1(11) listet die einzigen Verwaltungsanforderungen auf, die ein Mitgliedstaat stellen darf. Eine Entsendemeldung geht spätestens bei Beginn der Entsendung über die mit dem Binnenmarkt-Informationssystem verbundene öffentliche Schnittstelle an den Aufnahmestaat und enthält sieben Angaben – darunter Identität, Anschrift und Lizenznummer des Fahrers, das Anfangsdatum und das anwendbare Recht des Arbeitsvertrags sowie die Angabe, ob es sich um Güter- oder Personenverkehr, internationale Beförderung oder Kabotage handelt. Der Fahrer führt eine Kopie davon mit sich, ebenso Nachweise der Vorgänge im Aufnahmestaat und die Fahrtenschreiberdaten mit den Ländersymbolen. Nach der Entsendung, und nur auf unmittelbares Verlangen der Behörden des Mitgliedstaats, in dem sie stattfand, übermittelt das Unternehmen Kopien dieser Unterlagen und die Lohnnachweise über dieselbe Schnittstelle – spätestens acht Wochen ab dem Datum dieses Verlangens, nicht ab dem Ende der Entsendung, und das Verlangen kann lange eintreffen, nachdem das Fahrzeug längst wieder zu Hause ist. Liefert das Unternehmen nicht, kann der Aufnahmestaat den Niederlassungsstaat um Amtshilfe ersuchen, und dieser hat ab dem Tag des Ersuchens 25 Arbeitstage Zeit, die Unterlagen vorzulegen.

Keines der beiden Regelwerke endet beim Frachtführer. Article 14a der Regulation (EC) No 1072/2009 und Article 5(1) der Directive (EU) 2020/1057 verpflichten die Mitgliedstaaten beide, Versender, Spediteure, Auftragnehmer und Unterauftragnehmer zu sanktionieren, wenn diese wussten oder hätten wissen müssen, dass die von ihnen beauftragten Leistungen Verstöße beinhalteten. Ein Verlader, der einen Frachtsatz kauft, der nur funktioniert, wenn das Kontingent missachtet wird, fällt unter beide Regelwerke. Article 13(2) erlaubt es dem Aufnahmestaat, bei einem schweren Verstoß ein vorübergehendes Kabotageverbot auf seinem Gebiet zu verhängen, und Article 10a(3) verlangt mindestens zweimal jährlich konzertierte grenzüberschreitende Kontrollen.

Eine noch immer vielzitierte Vorschrift existiert nicht mehr. Die Pflicht, dass in der internationalen Beförderung eingesetzte Fahrzeuge innerhalb von acht Wochen zu einer Betriebsstätte im Niederlassungsstaat zurückkehren müssen, eingefügt in Article 5(1)(b) der Regulation (EC) No 1071/2009 durch die Regulation (EU) 2020/1055, wurde am 4. Oktober 2024 vom Gerichtshof für nichtig erklärt; die Kommission erklärt, dass sie seit dem Erlass des Rechtsakts am 15. Juli 2020 innerhalb der EU nichtig und nicht anwendbar sei. Article 8 und die Entsendevorschriften blieben von diesem Urteil unberührt.