Fahrgastrechte im Busverkehr: was der 250-km-Test entscheidet

Die Verordnung (EU) Nr. 181/2011 knüpft an den Dienst an, nicht an das Fahrzeug. Derselbe Reisebus mit demselben Fahrer kann eine Fahrt unter dem vollen Regime durchführen, die nächste unter einer kurzen abschließenden Liste, und eine dritte unter einem Regime ganz ohne Verspätungsrechte und ohne nationale Durchsetzungsstelle. Artikel 2 entscheidet, welches gilt, und keiner dieser Punkte fragt etwas über den Bus. Die Verordnung ist in Kraft und gilt seit dem 1. März 2013 nach Artikel 34.

Der Anwendungsbereichstest fragt nichts über das Fahrzeug

Artikel 2 Absatz 1 bringt einen Dienst unter zwei gemeinsam zu erfüllenden Bedingungen in den vollen Anwendungsbereich: Er muss ein Linienverkehr „für nicht näher bestimmte Gruppen von Fahrgästen“ sein, bei dem „der Abfahrts- oder der Ankunftsort des Fahrgastes im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats liegt“, und bei dem „die planmäßige Wegstrecke 250 km oder mehr beträgt“. Jedes der beiden Streckenenden erfüllt die geografische Bedingung; die Streckenbedingung muss dann zusätzlich erfüllt sein.

Artikel 3 Buchstabe a definiert Linienverkehrsdienste als Dienste zur Beförderung von Fahrgästen mit Kraftomnibussen „in festgelegten Abständen auf einer bestimmten Verkehrsstrecke, wobei Fahrgäste an vorher festgelegten Haltestellen aufgenommen oder abgesetzt werden“. Nie definiert wird dabei das Bestimmungswort selbst. Die Verordnung (EG) Nr. 1073/2009, die den Marktzugang und nicht die Fahrgastrechte regelt, definiert „Sonderformen des Linienverkehrs“ in Artikel 2 Nummer 3 als Dienste im Linienverkehr „zur Beförderung bestimmter Gruppen von Fahrgästen unter Ausschluss anderer Fahrgäste“. Die eine Formulierung neben die andere zu legen, ist unsere Lesart: Keines der beiden Regelwerke verweist auf das andere.

Artikel 2 Absatz 7 schließt die Fahrzeugfrage von vornherein aus – die Bestimmungen der Verordnung sind nicht „als gegenläufig zu oder als Einführung zusätzlicher Anforderungen zu denen in bestehenden Rechtsvorschriften über die technischen Anforderungen für Kraftomnibusse oder Infrastruktur oder Einrichtungen an den Bushaltestellen und Busbahnhöfen auszulegen“. Die allgemeinen Bauvorschriften gehören zur UN-Regelung Nr. 107, siehe Barrierefreiheit von Bussen und das Reisebus-Datenblatt lesen; die Unterlagen, die die Vorgeschichte eines Fahrzeugs belegen, gehören zum Kauf eines gebrauchten Reisebusses.

Was unterhalb von 250 Kilometern bestehen bleibt

Artikel 2 Absatz 2 schaltet die Verordnung bei kürzeren Linienverkehren nicht vollständig ab. Sie hält eine abschließende Liste am Leben, in der Reihenfolge des Artikels selbst.

Die Auslassungen sind der eigentliche Kern. Die Pflicht aus Artikel 4 Absatz 1, einen Fahrschein auszustellen, fehlt; ebenso die Unfall-Untergrenze aus Artikel 7, die Assistenzpflichten der Artikel 12 bis 15 und Kapitel IV, das gesamte Verspätungs- und Annullierungsregime. Eine städtische Linie und eine 200 km lange Regionalverbindung unterliegen denselben sieben Einträgen, und einer der sieben ist bereits verbraucht: Artikel 16 Absatz 2 erlaubte die Ausnahme für die Fahrerschulung „für einen Zeitraum von höchstens fünf Jahren ab dem 1. März 2013“ – nach unserer Rechnung endete dieses Zeitfenster von 5 Jahren am 1. März 2018.

Die Liste der benannten Busbahnhöfe der Kommission zeigt, dass sich Malta auf genau diese Grenze beruft: Das Land habe „did not designate any bus terminals because there are no long-distance (more than 250 km) regular services in Malta“. Der eigene Schwellenwert der Verordnung lautet 250 km oder mehr, nicht mehr als 250 km.

Gelegenheitsverkehr ist ein drittes Regime

Artikel 2 Absatz 3 erfasst den Gelegenheitsverkehr – Artikel 3 Buchstabe b definiert ihn als Verkehrsdienst außerhalb der Begriffsbestimmung der Linienverkehrsdienste, dessen Hauptmerkmal „die Beförderung vorab gebildeter Fahrgastgruppen mit Kraftomnibussen auf Initiative eines Auftraggebers oder des Verkehrsunternehmers selbst“ ist – „mit Ausnahme der Artikel 9 bis 16, des Artikels 17 Absatz 3 und der Kapitel IV, V und VI“. Der geografische Test ist anders formuliert als in Artikel 2 Absatz 1: Der ursprüngliche Abfahrtsort oder der endgültige Ankunftsort des Fahrgastes muss im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats liegen.

Liest man diese Ausnahmeliste gegen die eigenen Überschriften der Verordnung – eine Rechnung von uns, keine gedruckte Liste –, behält eine Privatmiete Artikel 4 zu Fahrscheinen und nichtdiskriminierenden Beförderungsbedingungen, Artikel 5 zu anderen ausführenden Parteien, Artikel 6 zum Ausschluss des Rechtsverzichts, die Artikel 7 und 8 zu Unfällen sowie Artikel 17 Absätze 1 und 2 zu Mobilitätshilfen. Sie verliert die Artikel 9 bis 16 und Artikel 17 Absatz 3 des Behindertenkapitels, das Verspätungs- und Annullierungskapitel, das Informations- und Beschwerdekapitel sowie das Durchsetzungskapitel – für einen Gelegenheitsverkehr gibt es überhaupt keinen Weg zu einer nationalen Durchsetzungsstelle. Ein Fahrzeug, ein Fahrer, drei Antworten, je nach Art des Dienstes und seiner planmäßigen Beförderungsstrecke.

Zwei Schwellenwerte für dieselbe Störung

Artikel 19 Absatz 1 greift, wenn der Beförderer vernünftigerweise davon ausgehen muss, dass die Abfahrt von einem Busbahnhof annulliert wird oder sich „um mehr als 120 Minuten“ verzögert, oder im Fall einer Überbuchung. Dem Fahrgast muss dann unverzüglich die Wahl angeboten werden zwischen Fortsetzung der Fahrt oder Weiterreise mit geänderter Streckenführung zum Zielort „zum frühest möglichen Zeitpunkt“, „ohne Aufpreis und unter vergleichbaren Bedingungen wie im Beförderungsvertrag angegeben“, und der Erstattung des Fahrpreises zuzüglich, soweit einschlägig, einer kostenlosen Rückfahrt zum ersten Abfahrtsort. Der Artikel trägt die Überschrift „Fortsetzung der Fahrt, Weiterreise mit geänderter Streckenführung und Fahrpreiserstattung“, und Artikel 19 Absatz 4 nennt alle drei erneut, indem er sie auf einen Linienverkehr erstreckt, der an einer Bushaltestelle annulliert wird oder sich um mehr als 120 Minuten verzögert. Artikel 19 Absatz 2 macht das Unterlassen dieses Angebots teuer: 50 % des Fahrpreises zusätzlich zur Erstattung, zahlbar innerhalb eines Monats nach Einreichung des Entschädigungsantrags; Artikel 19 Absatz 5 legt die Erstattung selbst auf 14 Tage nach dem Angebot oder dem Eingang des Antrags fest.

Die Betreuungspflicht folgt einem anderen Zeitplan. Artikel 21 verpflichtet den Beförderer, den Fahrgästen „kostenlos“ Imbisse, Mahlzeiten oder Erfrischungen „in angemessenem Verhältnis zur Wartezeit oder Verspätung“ anzubieten, „sofern sie im Bus oder im Busbahnhof verfügbar oder in zumutbarer Weise zu beschaffen sind“, sowie, wo ein Aufenthalt von einer oder mehreren Nächten notwendig wird, ein Hotelzimmer oder eine andere Unterbringungsmöglichkeit „sowie Beistand bei der Organisation der Beförderung zwischen dem Busbahnhof und dem Ort der Unterbringung“ – aber nur „bei Fahrten mit einer planmäßigen Dauer“ von über 3 Stunden und nur bei einer Annullierung oder einer Verzögerung der Abfahrt von einem Busbahnhof von mehr als 90 Minuten. Die Betreuungspflicht wird damit mit einer um 30 Minuten niedrigeren Schwelle fällig als das Recht aus Artikel 19, und gilt nur bei den längeren Fahrten – dieser Vergleich stammt von uns. Artikel 21 nennt einen Busbahnhof, keine Bushaltestelle, und der Beförderer kann die Gesamtkosten der Unterbringung „je Fahrgast“ – die Beförderung von und zu ihr nicht eingeschlossen – auf 80 EUR pro Nacht und auf höchstens 2 Nächte beschränken.

Beide Uhren bleiben für eine Fahrscheinart stehen. Artikel 23 trägt die Überschrift „Ausnahmen“ und hat zwei Absätze, und der erste entscheidet, ob überhaupt eine der beiden Schwellen erreicht wird: Die Artikel 19 und 21 „gelten nicht für Fahrgäste mit Fahrscheinen mit offenen Reisedaten, solange keine Abfahrtszeit festgelegt ist, mit Ausnahme von Fahrgästen, die eine Zeitfahrkarte besitzen“. Ein Fahrschein mit offenem Reisedatum, für den keine Abfahrtszeit festgelegt ist, trägt daher weder Artikel 19 noch Artikel 21, so lange die Wartezeit auch sein mag; eine Zeitfahrkarte behält beide. Artikel 23 Absatz 2, die zweite Ausnahme, ist enger gefasst: Weist der Beförderer nach, dass die Annullierung oder Verspätung durch widrige Wetterbedingungen oder schwere Naturkatastrophen, „die den sicheren Betrieb des Busverkehrsdienstes beeinträchtigen“, verursacht wurde, entschuldigt dies nur Artikel 21 Buchstabe b, die Unterbringung. Artikel 23 gewährt den Erfrischungen nach Buchstabe a und dem gesamten Artikel 19 keine solche Ausnahme.

Die Unfallbeträge sind Untergrenzen unter nationalem Recht, kein Tarif

Artikel 7 Absatz 1 gibt Fahrgästen Anspruch auf Entschädigung bei Tod oder Körperverletzung sowie bei Verlust oder Beschädigung von Gepäck „gemäß den geltenden nationalen Rechtsvorschriften“. Auch Artikel 7 Absatz 2 berechnet den Betrag nach nationalem Recht und beschränkt nur die Obergrenze: Darin vorgesehene Höchstgrenzen „dürfen pro Schadensfall nicht weniger betragen als“ 220.000 EUR je Fahrgast und 1.200 EUR je Gepäckstück. Die Verordnung selbst legt keine zu zahlende Summe fest. Für die Beschädigung von Rollstühlen und anderen Mobilitätshilfen oder Hilfsgeräten – drei Fälle, nicht zwei – schreibt derselbe Absatz vor, dass die Entschädigung „stets dem Wiederbeschaffungswert oder den Reparaturkosten der verloren gegangenen oder beschädigten Ausrüstung“ entspricht, ohne jede Obergrenze.

Assistenz hat zwei Teile, und nur der Busbahnhof-Teil hängt von einer Benennung ab

Der Busbahnhof-Teil der Assistenzpflicht hängt an einer Benennung, die nicht der Betreiber vornimmt: Artikel 12 verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Busbahnhöfe zu benennen, an denen Assistenz geleistet wird, und dies der Kommission mitzuteilen, die die Liste veröffentlicht. Artikel 3 Buchstabe m beschränkt den Begriff Busbahnhof auf einen mit Personal besetzten Busbahnhof, der „mit Einrichtungen wie Abfertigungsschaltern, Warteräumen oder Fahrscheinschaltern ausgestattet ist“, und Artikel 3 Buchstabe n macht jede andere Haltestelle zu einer Bushaltestelle. Der andere Teil hängt nicht daran, denn Artikel 13 hat zwei Absätze, die unterschiedlich bedingt sind. Beide beginnen mit „Vorbehaltlich der Zugangsbedingungen gemäß Artikel 11 Absatz 1“. Artikel 13 Absatz 1 verlangt von Beförderern und Busbahnhofbetreibern kostenlose Assistenz „an den von den Mitgliedstaaten benannten Busbahnhöfen“, „zumindest in dem in Anhang I Abschnitt a beschriebenen Umfang“; Artikel 13 Absatz 2 verlangt von Beförderern, sie „in Kraftomnibussen“ zu leisten, „zumindest in dem in Anhang I Abschnitt b beschriebenen Umfang“, und nennt dabei überhaupt keine Benennung. Außerhalb eines benannten Busbahnhofs greift die erste Pflicht nicht, die zweite jedoch schon, sodass ein Fahrgast, der in München oder Rotterdam zusteigt – keiner der beiden Orte steht auf der Liste der Kommission –, den Busbahnhof-Teil verliert, aber den Bord-Teil unter denselben Zugangsbedingungen nach Artikel 11 Absatz 1 behält, auf einem Linienverkehr von 250 km oder mehr; bei einem inländischen Dienst gilt dies, sofern der Mitgliedstaat sie nicht nach der unten beschriebenen Befugnis aus Artikel 18 Absatz 1 aufgehoben hat.

Artikel 14 trägt die Überschrift „Voraussetzungen für das Erbringen von Hilfeleistungen“, und seine zweite Bedingung begrenzt den Beförderer. Artikel 14 Absatz 1 verpflichtet Beförderer und Busbahnhofbetreiber zur Zusammenarbeit bei der Hilfeleistung unter der Voraussetzung, dass der Hilfsbedarf „spätestens 36 Stunden vor dem Zeitpunkt, zu dem die Hilfeleistung benötigt wird“, gemeldet wird und dass sich die betroffenen Personen an der benannten Stelle zu dem vom Beförderer im Voraus festgelegten Zeitpunkt einfinden – ein Zeitpunkt, der „höchstens 60 Minuten vor der veröffentlichten Abfahrtszeit liegt, es sei denn, eine kürzere Frist wird zwischen dem Beförderer und dem Fahrgast vereinbart“. Die 60 Minuten begrenzen, wie früh der Beförderer die Anwesenheit verlangen darf; sie sind kein Zeitfenster, das der Fahrgast treffen muss. Nur wenn der Beförderer nichts festlegt, setzt die Verordnung dem Fahrgast selbst eine Frist, und Buchstabe b Ziffer ii formuliert sie als eine einzige: „spätestens 30 Minuten vor der veröffentlichten Abfahrtszeit“. Erfolgt keine Meldung, verlangt Artikel 14 Absatz 4 dennoch „alle zumutbaren Anstrengungen“, damit der Fahrgast einsteigen, umsteigen oder aussteigen kann.

Wie diese Benennungsbefugnis genutzt wird, unterscheidet sich stärker, als die einheitliche Formulierung des Kapitels vermuten lässt. In der Fassung der Kommission vom 16. Oktober 2025 nennt Rumänien 87 Busbahnhöfe und Griechenland 26, während Deutschland drei nennt – Hamburg, Mannheim und den Stuttgart Airport Busterminal –, Österreich eines, Wien Erdberg, eingeschränkt auf „only during the opening hours of the terminal“, und die Niederlande eines, Amsterdam-Sloterdijk. Die Pflichten des Betreibers, die am Fahrer und am Fahrzeug ansetzen und nicht am Dienst, stehen unter Betriebskosten von Busflotten.

Zwei Querverweise, die nicht mehr dorthin zeigen, wohin sie sagen

Artikel 3 Buchstabe i definiert einen Reiseveranstalter als Veranstalter oder Vermittler „im Sinne des Artikels 2 Nummern 2 und 3 der Richtlinie 90/314/EWG“, und Artikel 2 Absatz 8 tut zweierlei mit demselben Regelwerk: Er erhält die Fahrgastrechte nach jener Richtlinie aufrecht, und nach ihm gilt diese Verordnung überhaupt nicht „für Fälle, in denen eine Pauschalreise gemäß der genannten Richtlinie aus anderen Gründen als der Annullierung eines Linienverkehrsdienstes annulliert wird“. Der zweite Teil ist eine Anwendungsbereichsregel und keine Vorbehaltsklausel: Greift er, erreicht die Verordnung den Fall überhaupt nicht, unabhängig von der Entfernung und vom Beförderer. EUR-Lex führt die Richtlinie 90/314/EWG des Rates als nicht mehr in Kraft, mit Ende der Gültigkeit am 30/06/2018, aufgehoben und ersetzt durch 32015L2302. Ihre Nachfolgerin, die Richtlinie (EU) 2015/2302, ist in Kraft, und ihr Artikel 29 löst den Verweis auf: Bezugnahmen auf die aufgehobene Richtlinie „gelten als Bezugnahmen auf die vorliegende Richtlinie“ und sind nach Maßgabe der Entsprechungstabelle in Anhang III zu lesen, die Artikel 2 Nummer 2 auf Artikel 3 Nummer 8, „Reiseveranstalter“, und Artikel 2 Nummer 3 auf Nummer 9, „Reisevermittler“, abbildet. Die Definition funktioniert also weiterhin – nur über ein anderes Regelwerk als das genannte.

Artikel 33, der die Verordnung in den Anhang der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 aufnahm, ist vollständig überholt: EUR-Lex führt ihn als stillschweigend aufgehoben durch die Verordnung (EU) 2017/2394 und datiert dieses teilweise Ende der Gültigkeit auf den 16. Januar 2020. Die Nachfolgeverordnung ist in Kraft: Ihr Artikel 41 hob 2006/2004 „mit Wirkung vom 17. Januar 2020“ auf, nach ihrem Artikel 42 gilt sie ab demselben Tag, und sie führt 181/2011 unter Nummer 19 ihres eigenen Anhangs. Einer der 34 Artikel der Verordnung ist damit verschwunden, während die Verordnung selbst es nicht ist.

Die befristeten Ausnahmen sind ausgelaufen; eine Befugnis kennt keine Frist

Artikel 2 Absatz 4 erlaubte es Mitgliedstaaten, inländische Linienverkehre von allem außer der Liste in Artikel 2 Absatz 2 auszunehmen, und Artikel 2 Absatz 5 erlaubte es ihnen, bestimmte Linienverkehre auszunehmen, deren erheblicher Teil, einschließlich mindestens eines planmäßigen Halts, außerhalb der Union betrieben wird – beide befristet auf vier Jahre ab dem Anwendungsdatum, einmal verlängerbar. Der Bericht der Kommission vom 27. September 2016 verzeichnet zwölf Mitgliedstaaten, die damals die erste, und dreizehn, die die zweite Ausnahme anwandten, und datiert das Ende des ersten Zeitraums spätestens auf den 28. Februar 2017. Ihre Seite zu den Fahrgastrechten im Straßenverkehr besagt inzwischen, dass seit dem 1. März 2021 keine Ausnahmen von der Verordnung mehr bestehen.

Artikel 18 Absatz 1 ist eine eigenständige Befugnis und liest sich anders. Sie erlaubt einem Mitgliedstaat, inländische Linienverkehre unbeschadet des Artikels 2 Absatz 2 ganz oder teilweise vom Behindertenkapitel auszunehmen, sofern das Schutzniveau im Rahmen der nationalen Rechtsvorschriften „dem dieser Verordnung mindestens entspricht“. Keine Frist ist daran geknüpft, und gerade im Vergleich zur ausdrücklichen Vierjahresgrenze in Artikel 2 Absatz 4 ist dieses Schweigen der springende Punkt – diese Beobachtung stammt von uns.

Was sich ändert

COM(2023) 753 vom 29. November 2023 würde fünf Fahrgastrechte-Verordnungen gemeinsam ändern, darunter 181/2011, in Bezug auf die Durchsetzung. Wie vorgeschlagen, würde er in 181/2011 ein einheitliches Formular für Erstattungs- und Entschädigungsanträge nach Artikel 19 einfügen (einen neuen Artikel 19a), Dienstqualitätsstandards für Beförderer (Artikel 26a) sowie ein risikobasiertes Programm zur Überwachung der Einhaltung durch die nationalen Durchsetzungsstellen (Artikel 28a). Der in den interinstitutionellen Verhandlungen vereinbarte und auf den 15. Juli 2026 datierte Text (PE791.098) enthält weder Artikel 26a noch Artikel 28a. Für 181/2011 würde er „service quality standards for assistance“ von behinderten Menschen und Personen mit eingeschränkter Mobilität einfügen, festzulegen von Beförderern, die nicht als kleine oder mittlere Unternehmen gelten, und, soweit einschlägig, von den Betreibern der in Artikel 12 genannten Busbahnhöfe (ein neuer Artikel 13a), sowie das Artikel-19a-Formular für Erstattungs- und Entschädigungsanträge nach Artikel 19. Er würde Artikel 26 ersetzen, Artikel 27 streichen und die Liste aus Artikel 2 Absatz 2 ersetzen: Artikel 13a, Artikel 25a „insofar as it refers to information referred to in Articles 24 and 25“, Artikel 29 und Artikel 29a würden zu den unter 250 km geltenden Einträgen hinzukommen, und Artikel 27 würde sie verlassen. Keiner der beiden Texte ist geltendes Recht. Der zuständige Ausschuss hat den in den Verhandlungen erster Lesung vereinbarten Text am 2. September 2026 gebilligt, und am 20. Oktober 2026 hat das Parlament diese vorläufige Einigung mit 652 Ja-Stimmen bei 2 Gegenstimmen und 8 Enthaltungen als seinen Standpunkt in erster Lesung angenommen (T10-0347/2026); das Legislative Observatory verzeichnet als erreichten Stand nun, dass der Standpunkt des Rates in 1. Lesung aussteht. Geltendes Recht wird die Änderungsverordnung erst, wenn der Rat sie angenommen hat und sie unterzeichnet und im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht worden ist.