Kabotaż i delegowanie kierowców: dwa zbiory przepisów w jednym kursie

Litewski ciągnik siodłowy, który rozładowuje się w Antwerpii, a potem bierze ładunek z Gandawy do Liège, robi jednocześnie dwie rzeczy podlegające przepisom – i to dwóm różnym aktom. Rozporządzenie (WE) nr 1072/2009 określa, ile przewozów krajowych może wykonać pojazd; dyrektywa (UE) 2020/1057 rozstrzyga, czy kierowca jest w tym czasie pracownikiem delegowanym, co oznacza stosowanie warunków zatrudnienia przyjmującego państwa na podstawie dyrektywy 96/71/WE. Ten sam kurs może być jednocześnie legalnym kabotażem i niezgłoszonym delegowaniem.

Kiedy krajowy ładunek jest legalnym kabotażem

Art. 2 pkt 6 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 definiuje przewóz kabotażowy jako krajowy zarobkowy przewóz wykonywany tymczasowo w przyjmującym państwie członkowskim, które art. 2 pkt 3 definiuje jako państwo, w którym przewoźnik prowadzi działalność, inne niż jego państwo członkowskie siedziby. Obywatelstwo kierowcy nie występuje w żadnej z tych definicji; punktem odniesienia jest siedziba przedsiębiorstwa.

Art. 8 ust. 1 określa jedną przepustkę – licencję wspólnotową, a jeśli kierowca jest obywatelem państwa trzeciego, także świadectwo kierowcy. Nie jest to jedyna droga. Art. 8 ust. 5 pozwala każdemu przewoźnikowi uprawnionemu w państwie siedziby do przewozów wymienionych w art. 1 ust. 5 lit. a)–ca), należących do rodzajów przewozu niewymagających licencji wspólnotowej, wykonywać – „zgodnie z warunkami określonymi w niniejszym rozdziale” – przewozy kabotażowe tego samego rodzaju lub pojazdami tej samej kategorii. Ten wolny od licencji przedział zmienił się w osobnym terminie: lit. c), w brzmieniu nadanym rozporządzeniem (UE) 2020/1055, zwalniała przewóz rzeczy pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony do 20 maja 2022 r., a dodana lit. ca) od 21 maja 2022 r. zwalnia pojazdy nieprzekraczające 2,5 tony. W naszej interpretacji samochód dostawczy o dopuszczalnej masie całkowitej 3,2 tony potrzebuje od tego dnia licencji wspólnotowej do kabotażu, a wcześniej jej nie potrzebował; 2-tonowy samochód dostawczy nadal jej nie potrzebuje, a drogą do kabotażu jest dla niego art. 8 ust. 5 – w tych samych granicach rozdziału III, łącznie z limitem przewozów i okresem karencji. Art. 8 ust. 6 znosi te ograniczenia dla dwóch innych rodzajów przewozu niewymagających licencji: pozwolenie na wykonywanie przewozów kabotażowych w ramach przewozów na potrzeby własne i przewozów pomocy medycznej w nagłych wypadkach (art. 1 ust. 5 lit. d) i e)) „nie podlega żadnym ograniczeniom”.

Art. 8 ust. 2 ustala limit. Po dostarczeniu rzeczy przewożonych w ramach przychodzącego przewozu międzynarodowego przewoźnik może wykonać do trzech przewozów kabotażowych tym samym pojazdem lub – w przypadku zespołu pojazdów – jego pojazdem silnikowym; ostatni rozładunek przed opuszczeniem przyjmującego państwa musi nastąpić w ciągu 7 dni od ostatniego rozładunku w ramach przychodzącego przewozu międzynarodowego.

Trzy szczegóły mają znaczenie. Przychodzący przewóz musi najpierw zostać w całości dostarczony: w pytaniach i odpowiedziach Komisji na temat kabotażu czytamy, że jeśli składa się on z kilku przesyłek, kabotaż może się rozpocząć dopiero po dostarczeniu wszystkich, i że może się rozpocząć bezpośrednio po ostatnim rozładunku, także tego samego dnia. Limit jest przypisany do pojazdu, a w przypadku zespołu pojazdów – do jego pojazdu silnikowego, i te same pytania i odpowiedzi potwierdzają, że przewozy można wykonywać z inną przyczepą. A siedem dni liczy się od tego ostatniego rozładunku, a nie od przekroczenia granicy.

Czym jednak mierzy się te trzy przewozy, nie rozstrzygnięto na szczeblu europejskim. Te same pytania i odpowiedzi wyjaśniają, że przewóz kabotażowy może co do zasady obejmować kilka miejsc załadunku, kilka miejsc dostawy albo jedno i drugie oraz jeden lub więcej listów przewozowych – ale że państwa członkowskie mogą ograniczyć liczbę miejsc załadunku lub rozładunku, wyłączając przewozy, w których występuje zarówno kilka miejsc załadunku, jak i kilka miejsc rozładunku, w granicach proporcjonalności, które Komisja wyprowadza z wyroku z 12 kwietnia 2018 r. w sprawie C-541/16 Komisja przeciwko Danii. W obu kwestiach Komisja zaznacza, że środki państw członkowskich mogą się różnić i że należy sprawdzić dokładne przepisy krajowe. Limit trzech przewozów to prawo europejskie; to, ile miejsc załadunku, miejsc dostawy i listów przewozowych może obejmować jeden przewóz, rozstrzyga przyjmujące państwo.

Kabotaż w więcej niż jednym państwie członkowskim

Art. 8 ust. 2 ma drugi akapit. W siedmiodniowym terminie przewoźnicy mogą wykonywać niektóre lub wszystkie dozwolone przewozy w dowolnym państwie członkowskim, pod warunkiem że ograniczają się one do jednego przewozu kabotażowego na państwo członkowskie w ciągu 3 dni od wjazdu bez ładunku na terytorium tego państwa członkowskiego.

Nie jest to nowość. Tekst skonsolidowany drukuje oba akapity art. 8 ust. 2 pod oznaczeniem tekstu podstawowego: to pierwotne brzmienie rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, a art. 19 przewidział stosowanie art. 8 i 9 od 14 maja 2010 r., wcześniej niż reszty rozporządzenia, stosowanej od 4 grudnia 2011 r. Rozporządzenie (UE) 2020/1055, stosowane od 21 lutego 2022 r., dodało do art. 8 ust. 2a i 4a, zastąpiło akapit pierwszy ust. 3 i zmieniło ust. 5. Ust. 2 pozostawiło bez zmian.

Trzy przewozy nie muszą więc odbywać się w kraju dostawy. Można je rozłożyć na kilka państw członkowskich, za cenę dwóch ograniczeń. Komisja odczytuje ten akapit tak, że w państwie członkowskim innym niż państwo przychodzącego przewozu międzynarodowego dopuszczalny jest najwyżej jeden przewóz kabotażowy, a każdy z nich trzeba wykonać w ciągu trzech dni od wjazdu bez ładunku do danego państwa. Jej przykład to przewoźnik, który dostarcza ładunek do Francji, wykonuje tam jeden przewóz kabotażowy, przejeżdża do Niemiec, by wykonać drugi, i do Belgii, by wykonać trzeci – przez cały czas biegnie siedmiodniowy termin.

Czterodniowa przerwa w kabotażu (okres karencji)

Art. 8 ust. 2a, również dodany rozporządzeniem (UE) 2020/1055, stanowi, że przewoźnicy nie mogą wykonywać przewozów kabotażowych tym samym pojazdem lub, w przypadku zespołu pojazdów, pojazdem silnikowym tego samego pojazdu w tym samym państwie członkowskim przez cztery dni od zakończenia przewozu kabotażowego w tym państwie. Według pytań i odpowiedzi Komisji celem przepisu jest zapobieżenie temu, by kolejne przewozy międzynarodowe pozwalały przewoźnikom wykonywać kabotaż w sposób tworzący stałą lub ciągłą działalność.

Pytania i odpowiedzi Komisji wyjaśniają, jak ten przepis działa. Zakaz dotyczy pojazdu silnikowego, który wykonywał kabotaż, a same przewozy można według Komisji wykonywać z inną przyczepą. Cztery dni obowiązują za każdym razem, gdy przewóz kabotażowy zostaje zakończony, a pojazd opuszcza przyjmujące państwo, i liczy się je od zakończenia przewozu poprzedzającego wyjazd; przepis pozostaje przy tym bez uszczerbku dla prawa do wykonania trzech kolejnych przewozów kabotażowych w ciągu siedmiu dni po przychodzącym przewozie międzynarodowym. Obowiązują w odniesieniu do każdego państwa członkowskiego osobno i biegną nawet wtedy, gdy przed wyjazdem pojazdu wykonano tam tylko jeden przewóz. W tym czasie pojazd może przejeżdżać tranzytem przez to państwo, przebywać w nim albo wykonywać przewozy międzynarodowe do niego i z niego; nie może natomiast wziąć tam kolejnego ładunku krajowego. Dni to dni kalendarzowe, więc po ostatnim przewozie w poniedziałek okres karencji kończy się w piątek o 23:59, a kabotaż w tym państwie można wznowić w sobotę od 00:00.

Ta sama logika dotyczy siedmiodniowego okna: zaczyna się ono o 00:00 dnia następującego po przychodzącym przewozie i kończy o 23:59 siódmego dnia, więc po dostawie w poniedziałek kabotaż trzeba zakończyć do końca następnego poniedziałku. Rozporządzenie (EWG, Euratom) nr 1182/71 dodaje do tego dwie zasady, a nie jedną, i Komisja stosuje je jednakowo do okresów siedmio-, trzy- i czterodniowych. Zgodnie z art. 3 ust. 4 okres, który kończy się w sobotę, niedzielę lub dzień ustawowo wolny od pracy, wygasa wraz z upływem ostatniej godziny następnego dnia roboczego; zgodnie z art. 3 ust. 5 każdy okres trwający dwa lub więcej dni zawiera co najmniej dwa dni robocze, a pytania i odpowiedzi nie zaliczają do dni roboczych świąt, sobót ani niedziel. Obie zasady działają łącznie i właśnie tak Komisja dochodzi do odpowiedzi w swoim przykładzie: przewoźnik, który wjeżdża do innego państwa członkowskiego w czwartek, ma trzydniowy okres, który kończyłby się w niedzielę; pierwsza zasada przesuwa go na poniedziałek, a druga – jeśli piątek jest tam świętem – do północy we wtorek. Pierwsza zasada nie obejmuje czterech dni poprzedzających przewóz międzynarodowy w rozumieniu art. 8 ust. 3: art. 3 ust. 4 rozporządzenia 1182/71 stanowi, że nie stosuje się go do okresów „liczonych wstecznie począwszy od określonej daty lub wydarzenia”.

Transport kombinowany ma własną zasadę. Zgodnie z art. 10 ust. 7 państwo członkowskie może – jeśli jest to konieczne, aby uniknąć nadużywania art. 4 dyrektywy 92/106/EWG – przewidzieć, że art. 8 ma zastosowanie do przewoźników wykonujących na jego terytorium początkowe lub końcowe odcinki drogowe operacji transportu kombinowanego między państwami członkowskimi; przed zastosowaniem takich środków musi powiadomić Komisję, a w odniesieniu do tych odcinków może przewidzieć „okres dłuższy niż siedmiodniowy okres” oraz „okres krótszy niż czterodniowy okres”. Pytania i odpowiedzi Komisji (pytanie 17) ograniczają to do odcinków drogowych, które nie przekraczają granicy.

Dowody i cztery dni przed przyjazdem

Art. 8 ust. 3 to miejsce, w którym kabotaż staje się problemem dokumentacyjnym. Krajowy przewóz wykonywany przez przewoźnika niemającego siedziby w danym państwie uznaje się za zgodny z przepisami tylko wtedy, gdy przewoźnik może przedstawić wyraźny dowód potwierdzający wykonanie poprzedniego przewozu międzynarodowego oraz każdego kolejnego przewozu kabotażowego. Dla każdego z nich wymieniono siedem danych: dane nadawcy, przewoźnika i odbiorcy wraz z podpisami i datą dostawy; miejsce i datę odbioru rzeczy oraz miejsce ich przeznaczenia; rodzaj rzeczy i sposób ich pakowania; masę brutto lub ilość; oraz numery rejestracyjne pojazdu silnikowego i przyczepy.

Haczyk tkwi w dalszej części art. 8 ust. 3. Jeżeli pojazd znajdował się na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w okresie czterech dni poprzedzających przewóz międzynarodowy, przewoźnik musi przedstawić również wyraźne dowody potwierdzające wszystkie przewozy wykonane w tym okresie – to wymóg wsteczny, dotyczący kursów zakończonych, zanim zaczęło się bieżące zlecenie.

Art. 8 ust. 4 stanowi, że nie wymaga się żadnych dodatkowych dokumentów, a pytania i odpowiedzi Komisji zauważają, że te dane zawiera list przewozowy, zwykle w formacie CMR. Komisja wyraźnie zaznacza jednak, że nie przeszkadza to organom kontrolnym w korzystaniu z innych dowodów, takich jak dane z tachografu, i że rejestrowanie przekroczeń granicy przez inteligentny tachograf w wersji 2 może posłużyć do ustalenia obecności ciężarówki w danym państwie członkowskim. Co generacja tachografu oznacza przy zakupie używanej ciężarówki, omawiamy w tekście o zakupie używanej ciężarówki do przewozów transgranicznych. Art. 8 ust. 4a wymaga, by dowód przedstawiono lub przesłano upoważnionemu funkcjonariuszowi na żądanie i w czasie trwania kontroli drogowej, stanowi, że „może on być przedstawiany lub przesyłany w formie elektronicznej, w umożliwiającym zmiany ustrukturyzowanym formacie, który można bezpośrednio wykorzystywać do przechowywania i przetwarzania elektronicznego, jak np.” e-CMR, i pozwala kierowcy skontaktować się z główną siedzibą przedsiębiorstwa, zarządzającym transportem lub inną osobą lub podmiotem w celu dostarczenia dowodu przed zakończeniem kontroli.

Wraz z ładunkiem przychodzą przepisy przyjmującego państwa

Art. 9 ust. 1 – o ile przepisy wspólnotowe nie stanowią inaczej – poddaje przewóz prawu przyjmującego państwa w zakresie zasad dotyczących umowy przewozu, masy i wymiarów pojazdów drogowych, wymogów związanych z przewozem określonych kategorii rzeczy, takich jak rzeczy niebezpieczne, szybko psujące się artykuły żywnościowe i żywe zwierzęta, czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku oraz podatku VAT. Masa i wymiary „mogą, w odpowiednich przypadkach, przekraczać” wartości obowiązujące w państwie siedziby, ale „w żadnym przypadku nie mogą przekraczać” limitów ustalonych przez przyjmujące państwo dla ruchu krajowego ani charakterystyki technicznej podanej w dowodach pojazdu, o których mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE – więc ciężarówka, której w kraju siedziby wolno mieć wyższą krajową dopuszczalną masę zespołu pojazdów, nie zabiera tego uprawnienia do przyjmującego państwa o niższym limicie krajowym.

Drugi zbiór przepisów: kiedy kierowca staje się pracownikiem delegowanym

Art. 9 dyrektywy (UE) 2020/1057 zobowiązał państwa członkowskie do przyjęcia środków transpozycyjnych do 2 lutego 2022 r. i stosowania ich od tego dnia. Dyrektywa działa na zasadzie wyjątków. Zgodnie z art. 1 ust. 3 kierowcy wykonującego przewozy dwustronne rzeczy – przewożenie rzeczy na podstawie umowy przewozowej z państwa siedziby do innego państwa lub państwa trzeciego albo z powrotem – nie uznaje się za pracownika delegowanego. Art. 1 ust. 4 przewiduje to samo dla dwustronnych przewozów osób, art. 1 ust. 5 – dla tranzytu bez załadunku, rozładunku, zabierania i wysadzania pasażerów, a art. 1 ust. 6 – dla drogowego odcinka transportu kombinowanego, który sam składa się z przewozów dwustronnych.

Tu najważniejszy jest art. 1 ust. 7: kierowcę wykonującego przewóz kabotażowy w rozumieniu rozporządzeń (WE) nr 1072/2009 i (WE) nr 1073/2009 uznaje się za pracownika delegowanego na podstawie dyrektywy 96/71/WE. Art. 1 ust. 7 nie ustanawia żadnego własnego progu ani minimalnego czasu trwania.

Motyw 13 wyjaśnia trzeci wiersz: jeżeli kierowca wykonuje inne rodzaje przewozów, szczególnie przewozy kabotażowe lub przewozy międzynarodowe inne niż dwustronne, dyrektywa uznaje powiązanie z przyjmującym państwem za wystarczające. Art. 1 ust. 3 dopuszcza wąską tolerancję w trakcie przewozu dwustronnego – jedną czynność załadunku lub rozładunku w państwach członkowskich lub państwach trzecich, przez które przejeżdża kierowca, pod warunkiem że nie wykonuje on załadunku i rozładunku rzeczy w tym samym państwie członkowskim, oraz maksymalnie dwie, jeśli po przewozie dwustronnym z państwa siedziby bez żadnej dodatkowej czynności następuje przewóz z powrotem do niego. Państwa członkowskie stosują tę tolerancję od 2 lutego 2022 r. – od tego dnia kierowcy muszą ręcznie rejestrować dane dotyczące przekroczenia granicy zgodnie z art. 34 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 165/2014 – a akapit piąty wiąże ją następnie z wyposażeniem pojazdu. Ten warunek już zaczął obowiązywać. Akapit piąty utrzymuje tolerancję dla wszystkich tylko do dnia, od którego pojazdy rejestrowane po raz pierwszy muszą zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia (UE) nr 165/2014 być wyposażone w inteligentne tachografy rejestrujące przekroczenia granic – czyli ponad dwa lata po wejściu w życie szczegółowych przepisów przyjętych na podstawie art. 11 akapit drugi. Pytania i odpowiedzi Komisji dotyczące tachografów wskazują tę datę jako 21 sierpnia 2023 r.: wszystkie pojazdy rejestrowane po raz pierwszy od tego dnia muszą mieć nową wersję inteligentnego tachografu, określoną rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2021/1228, które zgodnie ze swoim art. 2 stosuje się od tego samego dnia. Od tej daty tolerancja dotyczy wyłącznie kierowców korzystających z pojazdów wyposażonych w inteligentne tachografy zgodnie z art. 8, 9 i 10 rozporządzenia (UE) nr 165/2014. Kierowca, którego pojazd nie jest tak wyposażony, już z niej nie korzysta, a dodatkowy załadunek lub rozładunek wykracza poza wyłączenie.

To, co oznacza delegowanie, określa art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/71/WE: maksymalne okresy pracy i minimalne okresy wypoczynku, minimalny wymiar płatnego corocznego urlopu wypoczynkowego, wynagrodzenie wraz ze stawką za godziny nadliczbowe oraz pozostałe wymienione kwestie – w oparciu o zasadę równego traktowania. Pojęcie wynagrodzenia określa krajowe ustawodawstwo lub praktyka przyjmującego państwa i obejmuje ono wszystkie elementy składowe wynagrodzenia obowiązkowe tam na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych albo na mocy umów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych uznanych za powszechnie stosowane lub mających zastosowanie w inny sposób zgodnie z art. 3 ust. 8. Ten sam artykuł pozostawia państwom członkowskim możliwości wyboru: zgodnie z art. 3 ust. 3 „mogą” one, po konsultacji z przedstawicielami pracodawców i pracowników, zdecydować o niestosowaniu przepisu o wynagrodzeniu, jeśli „okres delegowania nie przekracza jednego miesiąca”, a zgodnie z art. 3 ust. 5 „mogą przewidzieć możliwość przyznania odstępstwa” od przepisów o urlopie i wynagrodzeniu „ze względu na niewielki zakres prac do wykonania”. Art. 1 ust. 8 dyrektywy (UE) 2020/1057 dotyczy progu delegowania długoterminowego: do celów art. 3 ust. 1a dyrektywy 96/71/WE delegowanie uznaje się za zakończone, gdy kierowca opuszcza przyjmujące państwo, wykonując przewóz międzynarodowy, a okres ten nie kumuluje się z poprzednimi okresami delegowania w ramach takich przewozów wykonywanych przez tego samego kierowcę lub kierowcę, którego on zastępuje – więc kolejne kursy nie sumują się do 12 miesięcy, po których art. 3 ust. 1a nakazuje stosować dalsze warunki zatrudnienia; umotywowane powiadomienie wydłuża ten okres do 18 miesięcy.

Zgłoszenie i kto jeszcze może zostać ukarany

Art. 1 ust. 11 wymienia jedyne wymogi administracyjne i środki kontrolne, jakie może wprowadzić państwo członkowskie. Zgłoszenie delegowania trafia do przyjmującego państwa za pośrednictwem publicznego interfejsu połączonego z systemem wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI), najpóźniej w momencie rozpoczęcia delegowania, i zawiera siedem informacji – między innymi tożsamość, adres zamieszkania i numer prawa jazdy kierowcy, datę rozpoczęcia obowiązywania umowy o pracę i właściwe dla niej prawo oraz to, czy chodzi o przewóz rzeczy czy osób, przewóz międzynarodowy czy kabotażowy. Kierowca ma przy sobie jego kopię, dowody przewozów wykonywanych w przyjmującym państwie i zapisy tachografu z symbolami państw. Po zakończeniu delegowania – i wyłącznie na bezpośredni wniosek organów państwa członkowskiego, w którym się ono odbyło – przewoźnik przesyła za pośrednictwem tego samego interfejsu kopie dowodów i zapisów tachografu wraz z dokumentacją dotyczącą wynagrodzenia kierowcy, umową o pracę, ewidencją czasu pracy i dowodami zapłat – nie później niż w ciągu ośmiu tygodni od dnia złożenia tego wniosku, a nie od zakończenia delegowania. Jeżeli przewoźnik nie przedłoży ich w tym terminie, przyjmujące państwo może zwrócić się o pomoc do państwa siedziby, którego organy muszą dostarczyć dokumentację w ciągu 25 dni roboczych od dnia złożenia wniosku.

Żaden z tych aktów nie kończy się na przewoźniku. Art. 14a rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 i art. 5 ust. 1 dyrektywy (UE) 2020/1057 wymagają od państw członkowskich ustanowienia kar wobec nadawców, spedytorów, wykonawców i podwykonawców, jeżeli wiedzieli oni lub, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, powinni byli wiedzieć, że zlecone przez nich usługi transportowe wiążą się z naruszeniami – w pierwszym przypadku rozporządzenia, w drugim przepisów krajowych przyjętych na podstawie art. 1 dyrektywy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 rozporządzenia sankcje przyjmującego państwa „mogą obejmować między innymi” tymczasowy zakaz wykonywania przewozów kabotażowych na jego terytorium w przypadku poważnego naruszenia, a art. 10a ust. 3 wymaga od państw członkowskich przeprowadzania co najmniej dwa razy do roku skoordynowanych kontroli drogowych przewozów kabotażowych, prowadzonych jednocześnie przez organy dwóch lub więcej państw członkowskich, z których każdy działa na własnym terytorium.

Jeden przepis już nie obowiązuje. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził 4 października 2024 r. nieważność wymogu powrotu pojazdów używanych w przewozach międzynarodowych do centrum operacyjnego w państwie siedziby w ciągu ośmiu tygodni, wprowadzonego do art. 5 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 rozporządzeniem (UE) 2020/1055; Komisja podaje, że jest on nieważny i nie ma zastosowania w UE od dnia przyjęcia aktu, czyli od 15 lipca 2020 r. Z komunikatu prasowego Trybunału wynika, że w tym samym wyroku oddalono skargi skierowane przeciwko czterodniowemu okresowi karencji w kabotażu i przeciwko uznawaniu kierowców wykonujących kabotaż za delegowanych.