Cabotage routier et détachement des conducteurs : deux réglementations pour un même trajet

Un tracteur routier lituanien qui décharge à Anvers puis prend un chargement de Gand à Liège fait deux choses réglementées à la fois, au titre de deux textes. Le règlement (CE) n° 1072/2009 encadre la part de transport national que le véhicule peut effectuer ; la directive (UE) 2020/1057 détermine si le conducteur est considéré comme détaché pendant ce temps, ce qui fait entrer en jeu les conditions d’emploi de l’État d’accueil au titre de la directive 96/71/CE. Un même trajet peut être à la fois un cabotage licite et un détachement non déclaré.

Ce qui fait d’un transport national un cabotage licite

L’article 2, point 6, du règlement (CE) n° 1072/2009 définit les transports de cabotage comme des transports nationaux pour compte d’autrui assurés à titre temporaire dans un État membre d’accueil, que l’article 2, point 3, définit comme un État dans lequel le transporteur exerce ses activités, autre que son propre État membre d’établissement. La nationalité du conducteur n’entre dans aucune des deux définitions ; le point de référence est le lieu d’établissement de l’entreprise.

L’article 8, paragraphe 1, fixe un premier titre d’accès : une licence communautaire, complétée par une attestation de conducteur lorsque le conducteur est ressortissant d’un pays tiers. Ce n’est pas le seul. L’article 8, paragraphe 5, permet à tout transporteur habilité dans son pays à effectuer les transports énumérés aux points a) à c bis) de l’article 1er, paragraphe 5 – parmi les types de transport dispensés de licence communautaire – d’effectuer, « aux conditions fixées au présent chapitre », des transports de cabotage de même nature ou avec des véhicules de la même catégorie. Cette tranche dispensée de licence a été modifiée à une date qui lui est propre : le point c), tel que remplacé par le règlement (UE) 2020/1055, a exempté le transport de marchandises par véhicule dont la masse en charge autorisée ne dépasse pas 3,5 tonnes jusqu’au 20 mai 2022, et le nouveau point c bis) exempte, depuis le 21 mai 2022, les véhicules de 2,5 tonnes au plus. Selon notre lecture, une camionnette de 3,2 tonnes de masse en charge autorisée a besoin d’une licence communautaire pour le cabotage depuis cette date, alors qu’elle n’en avait pas besoin auparavant ; une camionnette de 2 tonnes n’en a toujours pas besoin, et l’article 8, paragraphe 5, est sa voie d’accès, dans les mêmes limites du chapitre III, contingent et période de carence compris. L’article 8, paragraphe 6, lève ces limites pour deux autres types de transport dispensés de licence : l’admission aux transports de cabotage dans le cadre du transport pour compte propre et des transports de secours médical d’urgence (article 1er, paragraphe 5, points d) et e)) « n’est soumise à aucune restriction ».

L’article 8, paragraphe 2, fixe le contingent. Une fois livrées les marchandises transportées au cours d’un transport international à destination de l’État d’accueil, le transporteur peut effectuer jusqu’à trois transports de cabotage avec le même véhicule ou, s’il s’agit d’un ensemble de véhicules couplés, avec son véhicule à moteur ; et le dernier déchargement avant de quitter l’État d’accueil doit avoir lieu dans les 7 jours suivant le dernier déchargement du transport international à destination de cet État.

Trois détails comptent. Le transport international doit d’abord être entièrement livré : les questions-réponses de la Commission sur le cabotage précisent que, s’il consiste en plusieurs envois, le cabotage ne peut commencer qu’une fois tous les envois livrés, et qu’il peut commencer immédiatement après le dernier déchargement, y compris le jour même. Le contingent est attaché au véhicule – ou, s’il s’agit d’un ensemble de véhicules couplés, à son véhicule à moteur –, et les mêmes questions-réponses confirment que les transports peuvent être effectués avec une autre remorque. Enfin, les sept jours courent à partir de ce dernier déchargement, et non du passage de la frontière.

Ce que recouvrent ces trois transports n’est toutefois pas tranché au niveau européen. Les mêmes questions-réponses indiquent qu’un transport de cabotage peut en principe comporter plusieurs points de chargement, plusieurs points de livraison, voire les deux, et qu’il peut faire l’objet d’une ou de plusieurs lettres de voiture – mais que les États membres peuvent limiter le nombre de points de chargement et/ou de déchargement « en excluant les transports comportant à la fois plusieurs points de chargement et plusieurs points de déchargement », dans les limites de proportionnalité qu’elles tirent de l’arrêt du 12 avril 2018 dans l’affaire C-541/16, Commission/Danemark. Sur ces deux points, elles indiquent que les mesures des États membres « peuvent varier » et que les règles nationales précises devraient être vérifiées. Le contingent de trois transports relève du droit européen ; le nombre de points de chargement, de points de livraison et de lettres de voiture que peut comporter un transport se décide dans l’État d’accueil.

Le cabotage dans plusieurs États membres

L’article 8, paragraphe 2, comporte un deuxième alinéa. Dans la limite des sept jours, les transporteurs peuvent effectuer une partie ou la totalité des transports autorisés dans n’importe quel État membre, à condition qu’ils soient limités à un transport de cabotage par État membre dans les 3 jours suivant l’entrée à vide sur le territoire de cet État membre.

Ce n’est pas nouveau. Le texte consolidé imprime les deux alinéas de l’article 8, paragraphe 2, sous la marque du texte de base : c’est la rédaction d’origine du règlement (CE) n° 1072/2009, et l’article 19 a rendu les articles 8 et 9 applicables à partir du 14 mai 2010, avant le reste du règlement, applicable le 4 décembre 2011. Ce que le règlement (UE) 2020/1055 a fait à l’article 8, à partir du 21 février 2022, c’est insérer les paragraphes 2 bis et 4 bis, remplacer le premier alinéa du paragraphe 3 et modifier le paragraphe 5. Le paragraphe 2, il n’y a pas touché.

Les trois transports n’ont donc pas tous à être effectués dans le pays de livraison. Ils peuvent être répartis entre plusieurs États membres, au prix de deux contraintes. La Commission lit cet alinéa comme n’autorisant pas plus d’un transport de cabotage dans un État membre autre que celui de destination du transport international, et chacun de ces transports doit être effectué dans les trois jours suivant l’entrée à vide dans cet État. Son exemple concret est celui d’un transporteur qui livre en France, y effectue un transport de cabotage, se rend en Allemagne pour un deuxième et en Belgique pour un troisième, l’horloge des sept jours tournant pendant tout ce temps.

La période de carence de quatre jours

L’article 8, paragraphe 2 bis, lui aussi inséré par le règlement (UE) 2020/1055, dispose que les transporteurs ne sont pas autorisés à effectuer des transports de cabotage avec le même véhicule ou, s’il s’agit d’un ensemble de véhicules couplés, avec le véhicule à moteur de ce même véhicule dans le même État membre pendant quatre jours à compter de la fin du transport de cabotage effectué dans cet État. Selon les questions-réponses de la Commission, l’objectif est d’éviter que des transports internationaux consécutifs permettent aux transporteurs d’effectuer des transports de cabotage « de manière à créer une activité permanente ou continue ».

Les questions-réponses de la Commission précisent comment cette règle s’applique. L’interdiction vise le véhicule à moteur qui a effectué le cabotage, et les questions-réponses admettent que les transports eux-mêmes soient effectués avec une autre remorque. Les quatre jours s’appliquent chaque fois qu’un transport de cabotage est achevé et que le véhicule quitte l’État d’accueil, à compter de la fin du transport qui précède la sortie, et la disposition est « sans préjudice du droit d’effectuer trois transports de cabotage consécutifs » dans les sept jours qui suivent un transport international à destination de cet État. Ils s’appliquent État membre par État membre, et courent même lorsqu’un seul transport y a été effectué avant que le véhicule n’en sorte. Pendant cette période, le véhicule peut transiter par cet État, y rester ou effectuer des transports internationaux à destination ou en provenance de celui-ci ; ce qu’il ne peut pas faire, c’est un nouveau transport national dans cet État. Les jours sont des jours civils : après un dernier transport effectué un lundi, la période de carence prend fin le vendredi à 23:59, et le cabotage peut y reprendre à partir de 00:00 le samedi.

La même logique régit la fenêtre de sept jours : elle commence à 00:00 le jour qui suit le transport international et se termine à 23:59 le septième jour, si bien qu’après une livraison effectuée un lundi, le cabotage doit être achevé à la fin du lundi suivant. Le règlement (CEE, Euratom) n° 1182/71 ajoute ensuite deux règles, et non une seule, que la Commission applique de la même manière aux délais de sept jours, de trois jours et de quatre jours. Selon l’article 3, paragraphe 4, un délai dont le dernier jour est un samedi, un dimanche ou un jour férié prend fin à l’expiration de la dernière heure du jour ouvrable suivant ; selon l’article 3, paragraphe 5, tout délai de deux jours ou plus comporte au moins deux jours ouvrables, et les questions-réponses ne considèrent pas les jours fériés, les samedis ni les dimanches comme des jours ouvrables. Ces règles s’appliquent ensemble, et c’est ainsi que l’exemple de la Commission aboutit à sa réponse : un transporteur qui entre dans un autre État membre un jeudi dispose d’un délai de trois jours qui se terminerait le dimanche, que la première règle reporte au lundi et que la seconde prolonge jusqu’au mardi à minuit lorsque le vendredi y est férié. La première règle ne s’applique pas aux quatre jours qui précèdent un transport international au sens de l’article 8, paragraphe 3 : l’article 3, paragraphe 4, du règlement 1182/71 exclut les délais « calculés rétroactivement à partir d’une date ou d’un événement déterminé ».

Le transport combiné a sa propre règle. En vertu de l’article 10, paragraphe 7, un État membre peut, lorsque cela est nécessaire pour éviter une utilisation abusive de l’article 4 de la directive 92/106/CEE, prévoir que l’article 8 s’applique aux transporteurs qui effectuent sur son territoire les trajets routiers initiaux ou terminaux d’opérations de transport combiné entre États membres ; il doit en informer la Commission avant d’appliquer ces mesures, et, pour ces trajets, les États membres « peuvent prévoir une période plus longue que le délai de sept jours » et « une période plus courte que le délai de quatre jours ». Les questions-réponses de la Commission (question 17) limitent cette possibilité aux trajets routiers qui ne franchissent pas de frontière.

Les preuves, et les quatre jours qui précèdent l’arrivée

C’est avec l’article 8, paragraphe 3, que le cabotage devient une affaire de documents. Les transports nationaux effectués par un transporteur non résident ne sont réputés conformes que si le transporteur peut apporter des preuves claires du transport international qui a précédé et de chaque transport de cabotage effectué par la suite. Sept éléments sont énumérés pour chacun : l’identité de l’expéditeur, du transporteur et du destinataire, avec leurs signatures et la date de livraison ; le lieu et la date de prise en charge des marchandises et le lieu prévu pour la livraison ; les marchandises et leur emballage ; la masse brute ou la quantité ; et les plaques d’immatriculation du véhicule à moteur et de la remorque.

Le piège se trouve dans la suite de l’article 8, paragraphe 3. Si le véhicule a été présent dans l’État membre d’accueil au cours des quatre jours précédant le transport international, le transporteur doit aussi apporter des preuves claires de tous les transports effectués pendant cette période – une exigence rétrospective portant sur des trajets achevés avant le début de la mission en cours.

L’article 8, paragraphe 4, précise qu’aucun document supplémentaire n’est exigé, et les questions-réponses de la Commission relèvent que ces éléments figurent dans la lettre de voiture, normalement au format CMR. Mais la Commission indique clairement que cela n’empêche pas les autorités de contrôle d’utiliser d’autres preuves, comme les données du tachygraphe, et que l’enregistrement des franchissements de frontières par la version 2 du tachygraphe intelligent peut servir à établir la présence du camion dans un État membre donné. Ce que la génération de tachygraphe implique pour un camion d’occasion est expliqué dans notre article sur l’achat d’un camion d’occasion pour le transport international. L’article 8, paragraphe 4 bis, exige que la preuve soit présentée ou transmise à l’agent de contrôle sur demande et pendant la durée du contrôle sur route, prévoit qu’elle « peut être présentée ou transmise par voie électronique, en recourant à un format structuré révisable pouvant être utilisé directement pour le stockage et le traitement informatisés, tel qu’une lettre de voiture électronique (e-CMR) », et permet au conducteur de contacter le siège, le gestionnaire de transport ou toute autre personne ou entité afin de la fournir avant la fin du contrôle.

Les règles de l’État d’accueil viennent avec le chargement

L’article 9, paragraphe 1, soumet le transport au droit de l’État d’accueil, sauf si la législation communautaire en dispose autrement : les conditions régissant le contrat de transport, les poids et dimensions des véhicules routiers, les prescriptions relatives à certaines catégories de marchandises, comme les marchandises dangereuses, les denrées périssables et les animaux vivants, les temps de conduite et périodes de repos, et la TVA. Les poids et dimensions « peuvent, le cas échéant, dépasser » ceux de l’État d’établissement, mais « ne peuvent en aucun cas dépasser » les limites fixées par l’État d’accueil pour le trafic national ni les caractéristiques techniques figurant dans les preuves du véhicule visées à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 96/53/CE – un camion autorisé chez lui à un poids total roulant national plus élevé n’emporte donc pas cette tolérance dans un État d’accueil dont la limite nationale est plus basse.

La seconde réglementation : quand le conducteur devient détaché

L’article 9 de la directive (UE) 2020/1057 imposait aux États membres d’adopter les mesures de transposition au plus tard le 2 février 2022 et de les appliquer à partir de cette date. La directive procède par exception. L’article 1er, paragraphe 3, dispose qu’un conducteur n’est pas considéré comme détaché lorsqu’il effectue des opérations de transport bilatérales de marchandises – le déplacement de marchandises, sur la base d’un contrat de transport, de l’État d’établissement vers un autre État ou un pays tiers, ou en sens inverse. L’article 1er, paragraphe 4, fait de même pour le transport bilatéral de voyageurs, l’article 1er, paragraphe 5, pour le transit sans chargement, déchargement, prise en charge ou dépose de voyageurs, et l’article 1er, paragraphe 6, pour un trajet routier de transport combiné qui est lui-même bilatéral.

C’est l’article 1er, paragraphe 7, qui compte ici : un conducteur qui effectue des transports de cabotage au sens des règlements (CE) n° 1072/2009 et (CE) n° 1073/2009 est considéré comme détaché en vertu de la directive 96/71/CE. L’article 1er, paragraphe 7, ne fixe ni seuil ni durée minimale qui lui soit propre.

Le considérant 13 explique la troisième ligne : lorsqu’un conducteur effectue d’autres types d’opérations, notamment des transports de cabotage ou des opérations de transport international non bilatérales, la directive considère que le lien avec l’État d’accueil est suffisant. L’article 1er, paragraphe 3, admet bien une tolérance étroite au cours d’un trajet bilatéral – une activité de chargement et/ou de déchargement dans les États membres ou pays tiers que le conducteur traverse, à condition de ne pas charger et décharger les marchandises dans le même État membre, et deux au maximum lorsqu’une opération bilatérale partant de l’État d’établissement, sans activité supplémentaire, est suivie d’une opération bilatérale vers celui-ci. Les États membres appliquent cette tolérance à partir du 2 février 2022, date à partir de laquelle les conducteurs doivent enregistrer manuellement les données relatives au franchissement des frontières en vertu de l’article 34, paragraphe 7, du règlement (UE) n° 165/2014, et son cinquième alinéa la lie ensuite à l’équipement. Cette condition est déjà échue. Le cinquième alinéa ne laisse la tolérance ouverte à tous que jusqu’à la date à partir de laquelle les tachygraphes intelligents enregistrant les franchissements de frontières doivent être installés dans les véhicules immatriculés pour la première fois, en vertu du quatrième alinéa de l’article 8, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 165/2014 – plus de deux ans après l’entrée en vigueur des dispositions détaillées adoptées au titre du deuxième alinéa de l’article 11. Les questions-réponses de la Commission sur le tachygraphe situent cette date au 21 août 2023 : tous les véhicules immatriculés pour la première fois à partir de cette date doivent être équipés de la nouvelle version du tachygraphe intelligent, définie par le règlement d’exécution (UE) 2021/1228 de la Commission, qui s’applique, en vertu de son propre article 2, à partir du même jour. Depuis cette date, la tolérance ne s’applique qu’aux conducteurs qui utilisent des véhicules équipés de tachygraphes intelligents conformément aux articles 8, 9 et 10 de ce règlement. Un conducteur dont le véhicule n’en est pas équipé n’en bénéficie plus, et le chargement ou déchargement supplémentaire sort du champ de l’exemption.

Ce qu’apporte le détachement est fixé par l’article 3, paragraphe 1, de la directive 96/71/CE : les périodes maximales de travail et les périodes minimales de repos, la durée minimale des congés annuels payés, la rémunération, y compris les taux majorés pour les heures supplémentaires, et les autres matières énumérées, sur le fondement de l’égalité de traitement. La notion de rémunération est déterminée par la législation et/ou les pratiques nationales de l’État d’accueil, et s’entend de tous les éléments constitutifs de la rémunération rendus obligatoires dans cet État par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives, ou par des conventions collectives ou des sentences arbitrales déclarées d’application générale ou qui s’appliquent à un autre titre conformément à l’article 3, paragraphe 8. Le même article laisse des options aux États membres : en vertu de l’article 3, paragraphe 3, ils « peuvent », après consultation des partenaires sociaux, décider de ne pas appliquer le point relatif à la rémunération lorsque la durée du détachement « n’est pas supérieure à un mois », et en vertu de l’article 3, paragraphe 5, ils « peuvent prévoir l’octroi d’une dérogation » aux points relatifs aux congés et à la rémunération en raison de la « faible ampleur des travaux à effectuer ». L’article 1er, paragraphe 8, de la directive (UE) 2020/1057 traite du seuil de longue durée : aux fins de l’article 3, paragraphe 1 bis, de la directive 96/71/CE, un détachement prend fin lorsque le conducteur quitte l’État d’accueil dans le cadre d’une opération de transport international, et il n’est pas cumulé avec les périodes de détachement antérieures accomplies dans le cadre de telles opérations par le même conducteur ou par un conducteur qu’il remplace – des trajets successifs ne s’additionnent donc pas pour atteindre les 12 mois au-delà desquels l’article 3, paragraphe 1 bis, applique d’autres conditions, une durée qu’une notification motivée porte à 18 mois.

La déclaration, et qui d’autre peut être sanctionné

L’article 1er, paragraphe 11, énumère les seules exigences administratives et mesures de contrôle qu’un État membre peut imposer. Une déclaration de détachement est adressée à l’État d’accueil par l’interface publique connectée au système d’information du marché intérieur (IMI), au plus tard au début du détachement ; elle comporte sept éléments – dont l’identité, l’adresse et le numéro du permis de conduire du conducteur, la date de début du contrat de travail et le droit qui lui est applicable, et la nature du transport : marchandises ou voyageurs, transport international ou cabotage. Le conducteur conserve une copie de cette déclaration, la preuve des opérations effectuées dans l’État d’accueil et les enregistrements du tachygraphe avec les symboles des pays. Après le détachement, et uniquement à la demande expresse des autorités de l’État membre où il a eu lieu, l’opérateur transmet par la même interface la copie des preuves et des enregistrements du tachygraphe, ainsi que les documents relatifs à la rémunération du conducteur, le contrat de travail, les relevés d’heures et les preuves de paiement – au plus tard huit semaines après la date de cette demande, et non après la fin du détachement. Si l’opérateur ne les transmet pas dans ce délai, l’État d’accueil peut demander l’assistance de l’État d’établissement, dont les autorités doivent fournir la documentation dans les 25 jours ouvrés suivant le jour de la demande.

Aucun des deux textes ne s’arrête au transporteur. L’article 14 bis du règlement (CE) n° 1072/2009 et l’article 5, paragraphe 1, de la directive (UE) 2020/1057 imposent tous deux aux États membres de prévoir des sanctions contre les expéditeurs, transitaires, contractants et sous-traitants lorsqu’ils savaient ou, au regard de toutes les circonstances pertinentes, auraient dû savoir que les services de transport qu’ils commandaient comportaient des infractions – au règlement dans un cas, aux dispositions nationales adoptées en vertu de l’article 1er de la directive dans l’autre. En vertu de l’article 13, paragraphe 2, du règlement, les sanctions de l’État d’accueil « peuvent notamment » consister en une interdiction temporaire du cabotage sur son territoire en cas d’infraction grave, et l’article 10 bis, paragraphe 3, impose aux États membres d’effectuer au moins deux fois par an des contrôles concertés sur route portant sur le cabotage, réalisés simultanément par les autorités de deux États membres ou plus, chacune sur son propre territoire.

Une disposition ne s’applique plus. L’obligation pour les véhicules utilisés dans le transport international de retourner dans un centre opérationnel situé dans l’État d’établissement dans un délai de huit semaines, insérée à l’article 5, paragraphe 1, point b), du règlement (CE) n° 1071/2009 par le règlement (UE) 2020/1055, a été annulée par la Cour de justice le 4 octobre 2024 ; la Commission indique qu’elle est nulle et inapplicable dans l’Union depuis l’adoption de l’acte, le 15 juillet 2020. Le communiqué de presse de la Cour précise que le même arrêt a rejeté les recours dirigés contre la période de carence de quatre jours pour le cabotage et contre la qualification de travailleurs détachés des conducteurs effectuant du cabotage.