Cabotaggio e distacco dei conducenti: due normative per un solo viaggio

Un trattore stradale lituano che scarica ad Anversa e poi prende un carico da Gand a Liegi fa due cose regolamentate contemporaneamente, in base a due strumenti diversi. Il regolamento (CE) n. 1072/2009 stabilisce quanto lavoro nazionale può svolgere il veicolo; la direttiva (UE) 2020/1057 decide se nel frattempo il conducente è considerato distaccato, il che comporta l’applicazione delle condizioni di lavoro dello Stato ospitante in base alla direttiva 96/71/CE. Un viaggio può essere al tempo stesso un cabotaggio lecito e un distacco non dichiarato.

Quando un carico nazionale è cabotaggio lecito

L’articolo 2, punto 6, del regolamento (CE) n. 1072/2009 definisce i trasporti di cabotaggio come trasporti nazionali per conto terzi effettuati a titolo temporaneo in uno Stato membro ospitante, che l’articolo 2, punto 3, definisce come lo Stato membro in cui un trasportatore svolge la sua attività diverso dal suo Stato membro di stabilimento. La nazionalità del conducente non compare in nessuna delle due definizioni; il riferimento è il luogo in cui l’impresa è stabilita.

L’articolo 8, paragrafo 1, fissa un primo biglietto d’ingresso: una licenza comunitaria, più un attestato di conducente se il conducente è cittadino di un paese terzo. Non è l’unico. L’articolo 8, paragrafo 5, consente a qualsiasi trasportatore abilitato nel proprio Stato ai trasporti elencati all’articolo 1, paragrafo 5, lettere da a) a c bis), tra i tipi di trasporto che non richiedono una licenza comunitaria, di effettuare, «alle condizioni stabilite dal presente capo», trasporti di cabotaggio dello stesso tipo o con veicoli della stessa categoria. Questa fascia esente da licenza si è spostata con una data propria: la lettera c), come sostituita dal regolamento (UE) 2020/1055, ha esentato fino al 20 maggio 2022 i trasporti di merci con veicoli di massa a carico tecnicamente ammissibile non superiore a 3,5 tonnellate, e la nuova lettera c bis) esenta dal 21 maggio 2022 quelli non superiori a 2,5 tonnellate. Secondo la nostra lettura, un furgone di 3,2 tonnellate di massa a carico tecnicamente ammissibile ha bisogno di una licenza comunitaria per il cabotaggio da quel giorno e prima non ne aveva bisogno; un furgone di 2 tonnellate continua a non averne bisogno, e l’articolo 8, paragrafo 5, è la sua via d’accesso, entro gli stessi limiti del capo III, compresi la quota e il periodo di incompatibilità. L’articolo 8, paragrafo 6, toglie questi limiti per altri due tipi di trasporto esenti da licenza: l’ammissione ai trasporti di cabotaggio nel quadro dei trasporti per conto proprio e dei trasporti di soccorso medico d’urgenza (articolo 1, paragrafo 5, lettere d) ed e)) «non è soggetta ad alcuna restrizione».

L’articolo 8, paragrafo 2, fissa la quota. Una volta consegnate le merci trasportate nel corso di un trasporto internazionale in entrata, il trasportatore può effettuare fino a tre trasporti di cabotaggio con lo stesso veicolo o, in un complesso di veicoli accoppiati, con il suo veicolo a motore; e l’ultimo scarico prima di lasciare lo Stato ospitante deve avvenire entro 7 giorni dall’ultimo scarico del trasporto internazionale in entrata.

Tre dettagli contano. Il trasporto in entrata deve prima essere consegnato per intero: le domande e risposte della Commissione sul cabotaggio precisano che, se è composto da più spedizioni, il cabotaggio può iniziare solo dopo la consegna di tutte, e che può iniziare subito dopo l’ultimo scarico, anche nello stesso giorno. La quota è legata al veicolo o, in un complesso di veicoli accoppiati, al suo veicolo a motore, e le stesse domande e risposte confermano che i trasporti possono essere effettuati con un altro rimorchio. E i sette giorni decorrono da quell’ultimo scarico, non dall’attraversamento della frontiera.

Che cosa conti come uno dei tre trasporti, però, non è stabilito a livello europeo. Le stesse domande e risposte indicano che un trasporto di cabotaggio può in linea di principio comportare più punti di carico, più punti di scarico o anche entrambi, e che può comprendere una o più lettere di vettura — ma che gli Stati membri possono limitare il numero di punti di carico e/o di scarico «escludendo le operazioni con punti di carico e scarico multipli», entro i limiti di proporzionalità che ricavano dalla sentenza del 12 aprile 2018 nella causa C-541/16, Commissione/Danimarca. Su entrambi i punti precisano che le misure degli Stati membri «possono variare» e che vanno verificate le norme nazionali precise. La quota di tre è diritto europeo; quanti punti di carico, punti di scarico e lettere di vettura possa contenere un singolo trasporto lo decide lo Stato ospitante.

Cabotaggio in più di uno Stato membro

L’articolo 8, paragrafo 2, ha un secondo comma. Entro il limite dei sette giorni, i trasportatori possono effettuare alcuni o tutti i trasporti consentiti in qualsiasi Stato membro, a condizione che siano limitati a un trasporto di cabotaggio per Stato membro entro 3 giorni dall’ingresso del veicolo vuoto nel territorio di quello Stato membro.

Non è una novità. Il testo consolidato riporta entrambi i commi dell’articolo 8, paragrafo 2, sotto il contrassegno del testo di base: è la formulazione originale del regolamento (CE) n. 1072/2009, e l’articolo 19 ha applicato gli articoli 8 e 9 dal 14 maggio 2010, prima del resto del regolamento, applicato dal 4 dicembre 2011. Ciò che il regolamento (UE) 2020/1055 ha fatto all’articolo 8, con applicazione dal 21 febbraio 2022, è stato inserire i paragrafi 2 bis e 4 bis, sostituire il primo comma del paragrafo 3 e modificare il paragrafo 5. Il paragrafo 2 non l’ha toccato.

I tre trasporti, quindi, non devono necessariamente avvenire tutti nel Paese di consegna. Possono essere distribuiti tra Stati membri, al prezzo di due vincoli. La Commissione legge il comma nel senso che consente non più di un trasporto di cabotaggio in uno Stato membro diverso da quello del trasporto internazionale in entrata, e ciascuno di questi deve essere effettuato entro tre giorni dall’ingresso del veicolo vuoto in quello Stato. Il suo esempio è un trasportatore che effettua una consegna in Francia, vi esegue un trasporto di cabotaggio, si sposta in Germania per un secondo e in Belgio per un terzo, mentre il conto dei sette giorni continua a scorrere.

Il periodo di incompatibilità di quattro giorni

L’articolo 8, paragrafo 2 bis, anch’esso inserito dal regolamento (UE) 2020/1055, stabilisce che ai trasportatori non è consentito effettuare trasporti di cabotaggio, con lo stesso veicolo o, se si tratta di veicoli combinati, con il veicolo a motore dello stesso veicolo, nello stesso Stato membro nell’arco di quattro giorni dal termine del loro trasporto di cabotaggio in quello Stato. Le domande e risposte della Commissione ne indicano lo scopo: evitare che trasporti internazionali consecutivi consentano ai trasportatori di effettuare trasporti di cabotaggio «in modo da creare un’attività permanente o continua».

Le domande e risposte della Commissione spiegano come si applica. Il divieto riguarda il veicolo a motore che ha effettuato il cabotaggio, e le domande e risposte consentono di effettuare i trasporti stessi con un altro rimorchio. I quattro giorni si applicano ogni volta che un trasporto di cabotaggio si conclude e il veicolo lascia lo Stato ospitante, a partire dalla fine del trasporto che precede l’uscita, e la disposizione «non pregiudica il diritto di effettuare tre trasporti di cabotaggio consecutivi» nei sette giorni successivi a un trasporto internazionale in entrata. Valgono per ciascuno Stato membro, e decorrono anche se prima dell’uscita del veicolo vi è stato effettuato un solo trasporto. Nel frattempo il veicolo può transitare in quello Stato, sostarvi o effettuare trasporti internazionali da e verso di esso; ciò che non può fare è un altro carico nazionale. I giorni sono giorni di calendario, per cui con un ultimo trasporto di lunedì il periodo di incompatibilità termina alle 23:59 del venerdì, e il cabotaggio in quello Stato riprende dalle 00:00 di sabato.

La stessa logica vale per la finestra dei sette giorni: inizia alle 00:00 del giorno successivo al trasporto in entrata e termina alle 23:59 del settimo giorno, per cui con una consegna di lunedì il cabotaggio deve essere concluso entro la fine del lunedì successivo. Il regolamento (CEE, Euratom) n. 1182/71 aggiunge poi due regole, non una, e la Commissione le applica allo stesso modo ai periodi di sette, tre e quattro giorni. In base all’articolo 3, paragrafo 4, un periodo che termina di sabato, di domenica o in un giorno festivo si prolunga fino all’ultima ora del giorno lavorativo successivo; in base all’articolo 3, paragrafo 5, ogni periodo di due o più giorni comprende almeno due giorni lavorativi, e le domande e risposte non considerano giorni lavorativi i giorni festivi, il sabato e la domenica. Le due regole si applicano insieme, ed è così che l’esempio della Commissione arriva alla sua risposta: un trasportatore che entra in un altro Stato membro di giovedì ha un periodo di tre giorni che si chiuderebbe la domenica, che la prima regola porta al lunedì e la seconda fino alla mezzanotte di martedì, se in quello Stato il venerdì è festivo. La prima regola non si applica ai quattro giorni che precedono un trasporto internazionale ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3: l’articolo 3, paragrafo 4, del regolamento 1182/71 esclude i periodi «calcolati retroattivamente a partire da una data o da un evento determinato».

Il trasporto combinato ha una regola propria. In base all’articolo 10, paragrafo 7, uno Stato membro può, se necessario per evitare l’abuso dell’articolo 4 della direttiva 92/106/CEE, prevedere che l’articolo 8 si applichi ai trasportatori che effettuano i tragitti stradali iniziali o finali, all’interno di quello Stato, di operazioni di trasporto combinato tra Stati membri; deve darne notifica alla Commissione prima di applicare tali misure, e per quei tragitti può prevedere «un periodo più lungo rispetto al periodo di sette giorni» e «un periodo più breve rispetto al periodo di quattro giorni». Le domande e risposte della Commissione (domanda 17) limitano questa possibilità ai tragitti stradali che non attraversano una frontiera.

Le prove, e i quattro giorni prima dell’arrivo

Con l’articolo 8, paragrafo 3, il cabotaggio diventa un problema di documenti. Il trasporto nazionale effettuato da un trasportatore non residente è considerato conforme solo se il trasportatore può produrre prove che attestino chiaramente il precedente trasporto internazionale e ogni successivo trasporto di cabotaggio effettuato. Per ciascuno sono elencati sette dati: l’identità di mittente, trasportatore e destinatario con le firme e la data di consegna; il luogo e la data di presa in consegna delle merci e il luogo di consegna previsto; le merci e l’imballaggio; la massa lorda o la quantità; e le targhe del veicolo a motore e del rimorchio.

Il punto delicato è nel resto dell’articolo 8, paragrafo 3. Se il veicolo si è trovato nello Stato membro ospitante nei quattro giorni precedenti il trasporto internazionale, il trasportatore deve produrre anche prove che attestino chiaramente tutti i trasporti effettuati in quel periodo: una richiesta retroattiva su viaggi conclusi prima dell’inizio del lavoro in corso.

L’articolo 8, paragrafo 4, stabilisce che non sono richiesti documenti supplementari, e le domande e risposte della Commissione osservano che quei dati sono contenuti nella lettera di vettura, di norma nel formato CMR. Ma la Commissione precisa espressamente che ciò non impedisce alle autorità di controllo di usare altre prove, come i dati del tachigrafo, e che la registrazione degli attraversamenti di frontiera da parte della versione 2 del tachigrafo intelligente può essere usata per stabilire la presenza del camion in un determinato Stato membro. Che cosa significhi la generazione del tachigrafo per un camion usato è spiegato in comprare un camion usato per il lavoro transfrontaliero. L’articolo 8, paragrafo 4 bis, impone che le prove siano esibite o trasmesse all’agente incaricato del controllo su richiesta e durante il controllo su strada, stabilisce che «[p]ossono essere esibite o trasmesse per via elettronica mediante un formato strutturato modificabile che può essere utilizzato direttamente per l’immagazzinamento e il trattamento tramite computer, come» la lettera di vettura elettronica (e-CMR), e permette al conducente di contattare la sede centrale, il gestore dei trasporti o qualunque altra persona o entità per fornirle prima della fine del controllo.

Con il carico arrivano le norme dello Stato ospitante

L’articolo 9, paragrafo 1, lega all’operazione il diritto dello Stato ospitante, salvo altrimenti disposto dalla normativa comunitaria: le condizioni che disciplinano il contratto di trasporto, i pesi e le dimensioni dei veicoli stradali, le disposizioni relative a determinate categorie di merci come le merci pericolose, le derrate deperibili e gli animali vivi, il tempo di guida e i periodi di riposo, e l’IVA. I pesi e le dimensioni «possono eccedere, se del caso,» quelli dello Stato di stabilimento, ma «non possono in nessun caso violare» i limiti fissati dallo Stato ospitante per il traffico nazionale o le caratteristiche tecniche indicate nelle prove del veicolo previste dall’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 96/53/CE: un camion a cui in patria è consentito un peso complessivo nazionale più elevato non porta con sé questa possibilità in uno Stato ospitante con un limite nazionale più basso.

La seconda normativa: quando il conducente diventa distaccato

L’articolo 9 della direttiva (UE) 2020/1057 imponeva agli Stati membri di adottare le misure di recepimento entro il 2 febbraio 2022 e di applicarle da quella data. La direttiva funziona per eccezioni. L’articolo 1, paragrafo 3, stabilisce che il conducente non è considerato distaccato quando effettua operazioni di trasporto bilaterale con riguardo alle merci: la movimentazione di merci, basata su un contratto di trasporto, dallo Stato di stabilimento a un altro Stato o a un paese terzo, o viceversa. L’articolo 1, paragrafo 4, fa lo stesso per il trasporto bilaterale di passeggeri, l’articolo 1, paragrafo 5, per il transito senza operazioni di carico o scarico e senza far salire o scendere passeggeri, e l’articolo 1, paragrafo 6, per un tragitto stradale del trasporto combinato che sia di per sé bilaterale.

L’articolo 1, paragrafo 7, è quello che conta qui: il conducente che effettua operazioni di cabotaggio di cui ai regolamenti (CE) n. 1072/2009 e (CE) n. 1073/2009 è considerato distaccato ai sensi della direttiva 96/71/CE. L’articolo 1, paragrafo 7, non fissa alcuna soglia né una durata minima propria.

Il considerando 13 spiega la terza riga: quando un conducente effettua altri tipi di operazioni, in particolare cabotaggio o operazioni di trasporto internazionale non bilaterale, la direttiva considera sufficiente il legame con lo Stato ospitante. L’articolo 1, paragrafo 3, ammette una ristretta tolleranza durante un trasporto bilaterale: una sola attività di carico e/o scarico negli Stati membri o nei paesi terzi che il conducente attraversa, a condizione che non carichi e scarichi merci nello stesso Stato membro, e al massimo due se un’operazione bilaterale in partenza dallo Stato di stabilimento senza attività aggiuntive è seguita da una di ritorno verso di esso. Gli Stati membri applicano questa tolleranza dal 2 febbraio 2022, data dalla quale i conducenti devono registrare manualmente i dati sugli attraversamenti di frontiera in base all’articolo 34, paragrafo 7, del regolamento (UE) n. 165/2014, e il quinto comma dell’articolo 1, paragrafo 3, la lega poi alla dotazione del veicolo. Quella condizione è già scattata. Il quinto comma mantiene la tolleranza aperta a tutti solo fino alla data dalla quale i tachigrafi intelligenti che registrano gli attraversamenti di frontiera devono essere installati nei veicoli immatricolati per la prima volta in base al quarto comma dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 165/2014, cioè oltre due anni dopo l’entrata in vigore delle disposizioni dettagliate adottate ai sensi del secondo comma dell’articolo 11. Le domande e risposte della Commissione sul tachigrafo fissano questa data al 21 agosto 2023: tutti i veicoli immatricolati per la prima volta da allora devono montare la nuova versione del tachigrafo intelligente, definita dal regolamento di esecuzione (UE) 2021/1228 della Commissione, che in base al suo articolo 2 si applica dallo stesso giorno. Da quella data la tolleranza si applica unicamente ai conducenti che utilizzano veicoli dotati di tachigrafi intelligenti come previsto agli articoli 8, 9 e 10 di quel regolamento. Un conducente il cui veicolo non ne è dotato non ne beneficia più, e il carico o lo scarico aggiuntivo esce dall’esenzione.

Che cosa comporti il distacco lo stabilisce l’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 96/71/CE: periodi massimi di lavoro e periodi minimi di riposo, durata minima dei congedi annuali retribuiti, retribuzione comprese le tariffe maggiorate per lavoro straordinario, e le altre materie elencate, sulla base della parità di trattamento. Il concetto di retribuzione è determinato dalla normativa e/o dalle prassi nazionali dello Stato ospitante e comprende tutti gli elementi costitutivi resi obbligatori in quello Stato da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, o da contratti collettivi o arbitrati dichiarati di applicazione generale o altrimenti applicabili a norma dell’articolo 3, paragrafo 8. Lo stesso articolo lascia agli Stati membri delle opzioni: in base all’articolo 3, paragrafo 3, «possono», previa consultazione delle parti sociali, decidere di non applicare la voce sulla retribuzione quando la durata del distacco «non sia superiore a un mese», e in base all’articolo 3, paragrafo 5, «possono prevedere di accordare una deroga» alle voci sui congedi e sulla retribuzione a causa «della scarsa entità dei lavori da effettuare». L’articolo 1, paragrafo 8, della direttiva (UE) 2020/1057 riguarda la soglia di lungo periodo: ai fini dell’articolo 3, paragrafo 1 bis, della direttiva 96/71/CE, il distacco termina quando il conducente lascia lo Stato ospitante nell’esecuzione di un trasporto internazionale, e non si cumula con i precedenti periodi di distacco in tali operazioni dello stesso conducente o di un conducente che egli sostituisce: i viaggi successivi non si sommano quindi fino ai 12 mesi oltre i quali l’articolo 3, paragrafo 1 bis, applica ulteriori condizioni, periodo che una notifica motivata estende a 18 mesi.

La dichiarazione, e chi altro può essere sanzionato

L’articolo 1, paragrafo 11, elenca gli unici obblighi amministrativi e le uniche misure di controllo che uno Stato membro può imporre. Una dichiarazione di distacco va trasmessa allo Stato ospitante tramite l’interfaccia pubblica connessa al sistema di informazione del mercato interno (IMI), al più tardi all’inizio del distacco, e contiene sette voci, tra cui l’identità, l’indirizzo e il numero di patente del conducente, la data di inizio del contratto di lavoro e la legge applicabile, e l’indicazione se si tratta di merci o passeggeri, di trasporto internazionale o di cabotaggio. Il conducente conserva una copia della dichiarazione, le prove delle operazioni nello Stato ospitante e le registrazioni del tachigrafo con i simboli dei Paesi. Dopo il distacco, e solo su richiesta diretta delle autorità dello Stato membro in cui ha avuto luogo, il trasportatore invia tramite la stessa interfaccia copie delle prove e delle registrazioni del tachigrafo, insieme alla documentazione sulla retribuzione del conducente, al contratto di lavoro, ai prospetti orari e alle prove dei pagamenti, entro otto settimane dalla data di quella richiesta, non dalla fine del distacco. Se il trasportatore non li presenta entro quel termine, lo Stato ospitante può chiedere l’assistenza dello Stato di stabilimento, le cui autorità devono fornire la documentazione entro 25 giorni lavorativi dalla data della richiesta.

Nessuno dei due strumenti si ferma al trasportatore. L’articolo 14 bis del regolamento (CE) n. 1072/2009 e l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2020/1057 impongono entrambi agli Stati membri di stabilire sanzioni nei confronti di speditori, spedizionieri, contraenti e subcontraenti che fossero a conoscenza, o che alla luce di tutte le circostanze del caso avrebbero dovuto essere a conoscenza, del fatto che i servizi di trasporto da essi commissionati comportavano infrazioni: del regolamento nel primo caso, delle disposizioni nazionali adottate ai sensi dell’articolo 1 della direttiva nel secondo. In base all’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento, le sanzioni dello Stato ospitante «possono consistere, fra l’altro,» in un divieto temporaneo di effettuare trasporti di cabotaggio sul suo territorio in caso di infrazione grave, e l’articolo 10 bis, paragrafo 3, impone agli Stati membri di effettuare controlli su strada concertati sul cabotaggio almeno due volte l’anno, svolti contemporaneamente dalle autorità di due o più Stati membri, ciascuna sul proprio territorio.

Una disposizione non si applica più. L’obbligo per i veicoli utilizzati nel trasporto internazionale di ritornare entro otto settimane a una sede di attività nello Stato di stabilimento, inserito nell’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CE) n. 1071/2009 dal regolamento (UE) 2020/1055, è stato annullato dalla Corte di giustizia il 4 ottobre 2024; la Commissione afferma che è nullo e non applicabile nell’UE dalla data di adozione dell’atto, il 15 luglio 2020. Il comunicato stampa della Corte riporta che la stessa sentenza ha respinto i ricorsi diretti contro il periodo di attesa di quattro giorni per il cabotaggio e contro la qualificazione come distaccati dei conducenti che effettuano cabotaggio.