Le socle réglementaire des coûts d'exploitation des flottes d'autobus

Cet article expose les obligations réglementaires européennes qui sous-tendent la base de coûts d’un exploitant d’autobus ou d’autocars – quel texte, pour qui, depuis quand, avec quelle exigence – et n’attribue de montant à aucune d’elles.

Nous n’avons pu ouvrir aucune source primaire chiffrant les coûts d’exploitation des flottes d’autobus européennes, et ce site ne publie pas ce qu’il ne peut pas retracer. Le socle juridique, lui, se retrace : chaque section est ancrée dans le texte qui la régit, lu dans sa version consolidée lorsqu’elle existe et dans l’acte modificatif lorsque nous en citons un, et plusieurs de ces obligations laissent hors de leur champ une partie de l’activité d’un exploitant d’autobus.

Qualification des conducteurs : directive (UE) 2022/2561

La directive (UE) 2022/2561 est en vigueur. Elle a codifié la directive 2003/59/CE, qu’EUR-Lex enregistre comme n’étant plus en vigueur, avec une date de fin de validité au 11/01/2023, abrogée par 32022L2561 : l’ancienne directive se conjugue au passé. Le texte de codification a été publié le 23 décembre 2022 et est entré en vigueur, en vertu de l’article 15, le vingtième jour suivant sa publication.

Côté voyageurs, l’article 1er vise les conducteurs de véhicules pour lesquels un permis de catégorie D1, D1 + E, D ou D + E est exigé, à côté des catégories marchandises C1, C1 + E, C et C + E ; l’article 2 lève l’obligation pour une liste fermée d’usages exemptés. Les catégories qu’un conducteur peut détenir, et à partir de quel âge, sont présentées avec leurs propres sources dans l’article sur les permis autobus et autocar.

Trois voies mènent au CAP, et les heures figurent à l’annexe I, non à l’article 6. L’article 6, paragraphe 1, point a), est un cours dans un centre de formation agréé suivi d’un examen – 280 heures selon l’annexe I, section 2, point 2.1, dont au moins 20 de conduite individuelle. L’article 6, paragraphe 1, point b), ne repose que sur des examens : selon l’article 3, paragraphe 1, point a) ii), cette voie « ne comporte pas la fréquentation obligatoire de cours, mais seulement des examens théoriques et pratiques », si bien que le point 2.2 fixe des durées minimales d’examen et non des heures de cours. L’article 6, paragraphe 2, est la voie accélérée, et la section 3 fixe 140 heures, dont au moins 10 de conduite individuelle. Des durées plus courtes s’appliquent aux conducteurs de l’article 5, paragraphe 5, titulaires d’un CAP, qui étendent ou modifient leur activité du transport de marchandises vers le transport de voyageurs ou inversement : pour eux, le point 2.1 fixe 70 heures, « dont cinq heures de conduite individuelle », et la section 3 fixe 35 heures, « dont deux heures et demie de conduite individuelle ». En vertu de l’article 3, paragraphe 1, point a), les États membres « choisissent entre les deux options suivantes », c’est-à-dire les deux premières voies ; en vertu de l’article 3, paragraphe 2, ils « peuvent également prévoir » la voie accélérée. Les trois mêmes voies, les exemptions de l’article 2 et le passage entre transport de voyageurs et transport de marchandises sont présentés dans l’article sur la FIMO, la FCO et la qualification des conducteurs.

L’article 7 dit en quoi doit consister la formation continue, mais n’en fixe pas la durée. Les chiffres sont à l’annexe I, section 4 – « trente-cinq heures tous les cinq ans, dispensés par périodes de sept heures au minimum étalées, le cas échéant, sur deux jours consécutifs » – et « la durée maximale de l’apprentissage en ligne ne dépasse pas douze heures ». L’article 8, paragraphe 2, place le premier cours de formation continue « dans les cinq ans qui suivent la date de délivrance dudit CAP », et ce délai n’est pas figé : un État membre peut l’abréger ou le proroger, « notamment dans le but de le faire coïncider avec la date d’échéance de validité du permis de conduire », mais « ce délai ne peut être ni inférieur à trois ans ni supérieur à sept ans ». Après ce premier cours, l’article 8, paragraphe 3, impose une formation continue « tous les cinq ans, avant la fin de la période de validité du CAP attestant que la formation continue a été accomplie ». Le moment où les conducteurs d’une flotte doivent se requalifier pour la première fois dépend donc de l’État membre, dans une fenêtre de trois à sept ans.

Temps de conduite et de repos : règlement (CE) n° 561/2006

Le règlement (CE) n° 561/2006 figure dans EUR-Lex comme en vigueur et modifié, avec une version consolidée actuelle du 31/12/2024. L’article 2, paragraphe 1, point b), y fait entrer le transport de voyageurs « par des véhicules qui sont construits ou aménagés de façon permanente pour pouvoir assurer le transport de plus de neuf personnes, conducteur compris, et qui sont destinés à cet usage ». L’article 3 en retire une partie : son premier point exclut les « véhicules affectés au transport de voyageurs par des services réguliers dont le parcours de la ligne ne dépasse pas 50 km ». Les limites de conduite, de pause et de repos du règlement atteignent donc une partie de l’activité d’autobus et d’autocars, pas sa totalité. Les services exclus ne restent pas sans règles : l’article 15 impose aux États membres de veiller à ce que les conducteurs de ces véhicules « soient soumis à des règles nationales assurant une protection appropriée en ce qui concerne les durées de conduite permises et les pauses et temps de repos obligatoires », et, en vertu de l’article 6, paragraphe 5, un conducteur « enregistre comme autre tâche » tout temps passé à conduire un véhicule utilisé pour des opérations commerciales n’entrant pas dans le champ d’application du règlement.

Dans le champ d’application, l’article 6 prévoit que la durée de conduite journalière « ne dépasse pas neuf heures » mais « peut, toutefois, être prolongée jusqu’à dix heures maximum, mais pas plus de deux fois au cours de la semaine », que la durée de conduite hebdomadaire « ne dépasse pas cinquante-six heures ni n’entraîne un dépassement de la durée maximale de travail hebdomadaire définie dans la directive 2002/15/CE », et que la durée de conduite totale accumulée « au cours de deux semaines consécutives ne doit pas dépasser quatre-vingt-dix heures ». L’article 7 impose, après quatre heures et demie de conduite, « une pause ininterrompue d’au moins quarante-cinq minutes », « à moins qu’il ne prenne un temps de repos » ; cette pause « peut être remplacée par une pause d’au moins quinze minutes suivie d’une pause d’au moins trente minutes ». Les temps de repos dans lesquels s’inscrivent ces limites, et la directive sur le temps de travail qui s’applique à leurs côtés, sont présentés dans l’article sur les temps de conduite et de repos.

Le règlement (UE) 2024/1258 a ajouté à l’article 7 une règle propre au transport de voyageurs : pour un conducteur assurant un service occasionnel de transport de voyageurs, la pause « peut également être remplacée par deux pauses d’au moins quinze minutes chacune, réparties au cours de la période de conduite visée au premier alinéa, de manière à se conformer aux dispositions du premier alinéa ». Son considérant 8 y voit la possibilité pour ces conducteurs de « fractionner leur pause obligatoire en deux pauses d’au moins 15 minutes chacune, tout en respectant la durée minimale totale requise de 45 minutes de pause ». Il a inséré une dérogation au repos journalier, l’article 8, paragraphe 2 bis : « Pour autant que la sécurité routière et les conditions de travail du conducteur ne soient pas compromises », un conducteur assurant un service occasionnel unique de transport de voyageurs « d’une durée d’au moins six périodes consécutives de 24 heures » peut déroger au paragraphe 2, premier alinéa, « en prenant le temps de repos journalier une fois dans un délai maximal de 25 heures après la fin du temps de repos journalier ou hebdomadaire précédent, à condition que la durée de conduite totale accumulée pour ce jour n’ait pas dépassé sept heures » ; dans les mêmes conditions, la dérogation peut être utilisée deux fois pendant un service « d’une durée d’au moins huit périodes consécutives de 24 heures », et le recours à celle-ci « est sans préjudice de la durée maximale de travail prévue par le droit applicable ». Il a également ouvert la dérogation de l’article 8, paragraphe 6 bis, qui permet de repousser le temps de repos hebdomadaire « de douze périodes de vingt-quatre heures consécutives au maximum », à tout « conducteur assurant un service occasionnel unique de transport de voyageurs » ; son considérant 11 rappelle que cette possibilité était limitée « aux seuls services occasionnels internationaux de transport de voyageurs ». La modification a supprimé le point a) de l’article 8, paragraphe 6 bis ; les autres conditions du paragraphe, aux points b) à d), continuent de s’appliquer.

Pour se prévaloir, lors d’un contrôle routier, de la pause fractionnée de l’article 7 ou des dérogations de l’article 8, paragraphes 2 bis et 6 bis, l’article 16, paragraphe 4, impose au conducteur, « jusqu’à ce qu’une feuille de route numérique soit disponible », de conserver à bord une feuille de route remplie, « que l’entreprise de transport est chargée de fournir au conducteur avant chaque voyage », ainsi que des copies de ces feuilles de route « couvrant les 28 jours précédents et, à partir du 31 décembre 2024, les 56 jours précédents ». L’obligation de conserver ces copies « cesse de s’appliquer au plus tard lorsque le véhicule utilise un tachygraphe permettant l’enregistrement du type de service de transport de voyageurs » concerné.

Un calcul est le nôtre, et non celui du règlement : dans le champ d’application, un service qui exige plus de 90 heures de conduite sur deux semaines consécutives ne peut pas être assuré par un seul conducteur.

Appareils de contrôle : règlement (UE) n° 165/2014

Le règlement (UE) n° 165/2014 est en vigueur. Il a été publié au JO L 60 le 28 février 2014 et est entré en vigueur le lendemain, le 1er mars 2014, en vertu de l’article 48.

L’article 3, paragraphe 1, exige des tachygraphes sur les véhicules immatriculés dans un État membre « auxquels s’applique le règlement (CE) n° 561/2006 ». Le champ d’application est emprunté, si bien que l’exclusion des 50 kilomètres se reporte : un service régulier hors du règlement 561/2006 est hors de l’obligation de l’article 3, paragraphe 1. L’article 3, paragraphe 5, permet toutefois encore à un État membre d’exiger, « pour les opérations de transport nationales », des tachygraphes sur les véhicules pour lesquels le paragraphe 1 ne l’exige pas. L’article 3, paragraphes 2 et 3, permet aux États membres de dispenser d’autres véhicules au titre des dérogations des articles 13, paragraphe 1, 13, paragraphe 3, et 14 de ce règlement.

L’article 23, paragraphe 1, soumet les tachygraphes à des inspections régulières effectuées par des ateliers agréés, réalisées « au minimum tous les deux ans » ; en vertu de l’article 24, paragraphe 1, les États membres « agréent, contrôlent régulièrement et certifient » les installateurs, ateliers et constructeurs de véhicules qui peuvent procéder aux installations, contrôles, inspections et réparations des tachygraphes.

L’article 3, paragraphes 4 et 4 bis, ajoute une obligation de rééquipement en tachygraphe intelligent pour les véhicules circulant hors de leur État membre d’immatriculation. Les délais n’ont pas le même point de départ : l’article 3, paragraphe 4, court « au plus tard trois ans après la fin de l’année de l’entrée en vigueur des dispositions détaillées visées à l’article 11, deuxième alinéa », tandis que l’article 3, paragraphe 4 bis, court « au plus tard quatre ans après l’entrée en vigueur » de ces dispositions. Nous reproduisons la structure, pas une date.

Contrôle technique : directive 2014/45/UE

La directive 2014/45/UE figure dans EUR-Lex comme en vigueur et modifiée, avec une version consolidée actuelle du 20/05/2023. Publiée au JO L 127 le 29 avril 2014, elle est entrée en vigueur, en vertu de l’article 25, le vingtième jour suivant sa publication – le 19 mai 2014. L’article 23, paragraphe 1, en imposait la transposition au plus tard le 20 mai 2017 et l’application à partir du 20 mai 2018.

L’article 2, paragraphe 1, applique la directive aux véhicules dont la vitesse par construction est supérieure à 25 km/h des catégories M1, M2 et M3, N1, N2 et N3, ainsi qu’aux remorques O3 et O4 ; un dernier tiret, applicable à partir du 1er janvier 2022, y ajoute certains véhicules à deux et trois roues et des tracteurs à roues, à des conditions qui leur sont propres. L’article 2, paragraphe 2, permet à un État membre d’exclure certains véhicules immatriculés sur son territoire, dont les véhicules « utilisés exclusivement sur des petites îles ou dans des régions faiblement peuplées ». L’article 5, paragraphe 1, soumet les véhicules à un contrôle technique « au minimum selon les intervalles suivants » : pour M2 et M3, comme pour N2, N3, O3, O4 et les taxis et ambulances M1, « un an après la date de première immatriculation du véhicule, puis annuellement » ; pour M1 et N1, quatre ans après la première immatriculation, puis tous les deux ans. L’article 5, paragraphe 3, permet à un État membre de fixer un délai pour le contrôle « sans aller au-delà des intervalles définis au paragraphe 1 », et l’article 5, paragraphe 4, lui permet d’exiger un contrôle plus tôt dans les cas qui y sont énumérés.

Le choix du véhicule, mais seulement dans les marchés publics : directive 2009/33/CE

La directive 2009/33/CE, modifiée par la directive (UE) 2019/1161, figure dans EUR-Lex comme en vigueur et modifiée, avec une version consolidée actuelle du 20/05/2024.

L’article 3, paragraphe 1, l’applique aux contrats d’achat, de prise en crédit-bail, de location ou de location-vente de véhicules de transport routier passés par des pouvoirs adjudicateurs ou des entités adjudicatrices, « dans la mesure où ils sont soumis à l’obligation d’appliquer les procédures de passation de marché » prévues dans les directives 2014/24/UE et 2014/25/UE ; aux contrats de service public au sens du règlement (CE) n° 1370/2007 pour des services de transport routier de voyageurs au-delà d’un seuil défini par les États membres, « ne dépassant pas le seuil applicable fixé à l’article 5, paragraphe 4, dudit règlement » ; et, à la même condition de procédure, aux contrats de services repérés par code CPV dans le tableau 1 de l’annexe. Elle ne s’applique qu’aux contrats « pour lesquels l’avis d’appel à la concurrence a été envoyé après le 2 août 2021 » ou, s’il n’est pas prévu d’avis, à ceux pour lesquels la procédure de passation de marché a été entamée après cette date. L’article 3, paragraphe 2, exclut certains véhicules énumérés dans le règlement (UE) 2018/858 ainsi que les « véhicules de catégorie M3, autres que les véhicules de classe I et classe A ».

L’article 4, point 4) b), définit un véhicule propre de catégorie M3, N2 ou N3 comme un véhicule utilisant des carburants alternatifs « tels que définis à l’article 2, points 1) et 2), de la directive 2014/94/UE », avec des exclusions pour certains carburants présentant un risque élevé d’induire des changements indirects dans l’affectation des sols et pour les biocarburants liquides, carburants de synthèse et carburants paraffiniques mélangés à des combustibles fossiles traditionnels. EUR-Lex enregistre cette directive comme n’étant plus en vigueur, avec une date de fin de validité au 12/04/2024, abrogée par 32023R1804 ; son successeur est le règlement (UE) 2023/1804. Le texte consolidé renvoie toujours à la directive abrogée ; l’article 25, paragraphe 2, du règlement (UE) 2023/1804 dispose que les références faites à la directive 2014/94/UE « s’entendent comme faites au présent règlement et se lisent selon le tableau de correspondance figurant à l’annexe IV ». Ce tableau associe l’article 2 de la directive à l’article 2 du règlement au seul niveau de l’article. Les points 1) et 2) de l’article 2 du règlement définissent l’« accessibilité des données » et le « prix ad hoc » ; le règlement définit les « carburants alternatifs » au point 4), en des termes qui diffèrent de ceux de la directive : sa liste inclut l’ammoniac et répartit les carburants en catégories. Cette page ne tranche pas la question de savoir quelle liste régit désormais l’article 4, point 4) b), de la directive 2009/33/CE. La façon dont la loi allemande sur l’achat de véhicules propres (Saubere-Fahrzeuge-Beschaffungs-Gesetz) traite les gazoles paraffiniques est présentée dans l’article sur le HVO et le gazole paraffinique.

L’article 5, paragraphe 1, fixe des objectifs minimaux en matière de marchés publics sur deux périodes de référence – du 2 août 2021 au 31 décembre 2025, et du 1er janvier 2026 au 31 décembre 2030 – avec des valeurs par État membre au tableau 3 pour les véhicules légers et au tableau 4 pour les véhicules utilitaires lourds. Les autobus de catégorie M3 n’apparaissent qu’au tableau 4 ; la catégorie M2 se range parmi les véhicules légers des tableaux 2 et 3. La règle sur les autobus à émission nulle ne figure pas à l’article 5 mais dans la note du tableau 4 : « La moitié de l’objectif minimal concernant la part d’autobus propres doit être remplie en obtenant par voie de marchés publics des autobus à émission nulle », exigence abaissée à un quart pour la première période lorsque plus de 80 % des autobus concernés sont des autobus à deux étages. En vertu de l’article 5, paragraphe 6, « si les nouveaux objectifs pour la période qui débutera le 1er janvier 2030 ne sont pas adoptés, les objectifs fixés pour la deuxième période de référence continuent de s’appliquer » pour chaque période de cinq ans suivante, et, en vertu de l’article 5, paragraphe 7, les États membres « peuvent imposer ou autoriser leurs pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices à imposer des objectifs nationaux plus ambitieux ou des exigences plus strictes que ceux visés dans l’annexe ».

Les objectifs s’adressent aux États membres : en vertu de l’article 5, paragraphe 1, ils « veillent à ce que » les marchés visés à l’article 3 les respectent. Un exploitant peut être lui-même une entité adjudicatrice qui achète au titre de l’article 3, paragraphe 1, point a) : la directive 2014/25/UE range parmi les entités adjudicatrices les entreprises publiques et les entités bénéficiant de droits spéciaux ou exclusifs qui exercent une activité qu’elle énumère (article 4, paragraphe 1), et l’article 11 vise les réseaux « destinés à fournir un service au public dans le domaine du transport par chemin de fer, systèmes automatiques, tramway, trolleybus, autobus ou câble ». En vertu de l’article 4, paragraphe 3, toutefois, les droits octroyés « au moyen d’une procédure ayant fait l’objet d’une publicité appropriée et selon des critères objectifs » ne constituent pas des droits spéciaux ou exclusifs ; l’annexe II, point e), range parmi ces procédures les contrats de service public au sens du règlement (CE) n° 1370/2007 pour la fourniture de services publics de transport de voyageurs par autobus, par tramway, par chemin de fer ou par métro « attribués par voie de mise en concurrence, conformément à l’article 5, paragraphe 3, dudit règlement, à condition que leur durée soit conforme à l’article 4, paragraphe 3 ou 4, dudit règlement ». Pour les contrats de service public et pour les contrats de services repérés par code CPV, l’article 5, paragraphe 5, de la directive 2009/33/CE prévoit que « le nombre de véhicules de transport routier à utiliser aux fins de la prestation des services couverts par chaque contrat est pris en compte aux fins de l’évaluation du respect des objectifs minimaux en matière de marchés publics ».

Objectifs des constructeurs et règle d’attribution : règlement (UE) 2019/1242

Le règlement (UE) 2019/1242 figure dans EUR-Lex comme en vigueur et modifié, avec une version consolidée actuelle du 10/09/2026 ; les articles 3 bis, 3 quinquies et 3 sexies y ont été insérés par le règlement (UE) 2024/1610. L’article 3 quinquies dispose : « Pour les véhicules utilitaires lourds visés à la quatrième colonne du tableau figurant à l’annexe I, point 4.2 (autobus urbains), les constructeurs respectent les parts minimales de 90 % et 100 % de véhicules utilitaires lourds à émission nulle dans leur parc de véhicules utilitaires lourds neufs conformément à l’annexe I, point 4.3.2 ». Le point 4.3.2 fixe ces parts à 90 % pour les périodes de communication des rapports des années 2030 à 2034 et à 100 % à partir de 2035 ; en vertu de l’article 3, paragraphe 3, la période de communication des rapports d’une année court du 1er juillet de cette année au 30 juin de l’année suivante. Le destinataire est le constructeur : rien dans l’article 3 quinquies n’impose à un exploitant d’acheter, de convertir ou de retirer un véhicule. L’article 3 sexies, inséré par la même modification, s’adresse aux pouvoirs adjudicateurs et aux entités adjudicatrices, parmi lesquels peut figurer un exploitant qui est lui-même une entité adjudicatrice au sens de la directive 2014/25/UE (voir plus haut la section sur la directive 2009/33/CE). Ils « fondent l’attribution » des marchés publics de fournitures d’autobus urbains neufs à émission nulle, et des marchés publics de services ayant pour objet principal l’utilisation de ces autobus, « sur l’offre économiquement la plus avantageuse, qui comprend le meilleur rapport qualité/prix ». En vertu de l’article 3 sexies, paragraphe 2, ils « utilisent au moins deux des critères suivants comme spécifications techniques ou critères d’attribution, dont au moins un concerne la contribution de l’offre à la sécurité d’approvisionnement », et, en vertu de l’article 3 sexies, paragraphe 3, si cette contribution est utilisée comme critère d’attribution, « elle se voit attribuer une pondération comprise entre 15 et 40 % des critères d’attribution ».

Les autocars et les autobus régionaux relèvent d’autres dispositions. L’article 3 bis, paragraphe 1, mesure les réductions par rapport « aux émissions de CO2 moyennes de la période de communication des rapports de l’année 2019 » et vise le parc de nouveaux véhicules utilitaires lourds, « autres que les véhicules à usage spécial, les véhicules hors route et les véhicules hors route à usage spécial ». Son chiffre de 15 % pour 2025 à 2029 est rattaché par le point a) à neuf sous-groupes – 4-UD, 4-RD, 4-LH, 5-RD, 5-LH, 9-RD, 9-LH, 10-RD et 10-LH – qui sont des sous-groupes de véhicules de marchandises ; les autobus et autocars n’en font pas partie. Ils ne sont atteints qu’à partir du point b) : 45 % pour tous les sous-groupes autres que les véhicules professionnels pour 2030 à 2034, puis 65 % pour 2035 à 2039 et 90 % à partir de 2040 ; le point 4.3.1 de l’annexe I fixe les facteurs des sous-groupes des autocars et autobus interurbains eux-mêmes à 43 %, 64 % et 90 % pour les mêmes périodes. Le considérant 36 du règlement (UE) 2024/1610 indique que les autobus et autocars régionaux et longue distance « restent soumis aux objectifs de réduction des émissions de CO2 applicables aux véhicules utilitaires lourds ».

Ce que cet article ne dit pas

Il n’indique aucun montant, aucune part de coût et aucun classement des postes de coût, faute de source primaire que nous ayons pu ouvrir pour en étayer un. Il ne donne aucune date pour le rééquipement en tachygraphe intelligent, parce que le règlement (UE) n° 165/2014 exprime ces délais sous forme de périodes.

Le règlement (UE) 2023/1804, qui a abrogé la directive 2014/94/UE, a été lu et laissé de côté. Son article 4 est intitulé « Objectifs pour les infrastructures de recharge électrique réservées aux véhicules utilitaires lourds électriques » et s’ouvre sur « Les États membres assurent une couverture minimale des points de recharge ouverts au public et réservés aux véhicules utilitaires lourds électriques » : le destinataire est l’État membre. Nous n’avons trouvé aucune disposition imposant une obligation à un exploitant d’autobus ou d’autocars.

Une autre obligation porte sur le service plutôt que sur le véhicule ou le conducteur, et elle est laissée de côté plus haut pour cette raison : le règlement (UE) n° 181/2011 concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar ne s’applique intégralement que lorsque la distance prévue d’un service régulier est égale ou supérieure à 250 km.

Ce qui reste est un socle dont l’étendue doit être établie au cas par cas : les limites européennes de temps de conduite et l’obligation de tachygraphe n’atteignent pas un service régulier dont le parcours ne dépasse pas 50 kilomètres, même si l’article 15 du règlement (CE) n° 561/2006 exige des règles nationales de temps de conduite pour ses conducteurs, que l’article 6, paragraphe 5, fait enregistrer cette conduite comme autre tâche et qu’un État membre peut y étendre le tachygraphe ; la voie de qualification et le délai de la première formation continue dépendent des choix des États membres ; et les objectifs en matière de marchés publics diffèrent d’un État membre à l’autre, chacun pouvant aussi appliquer des objectifs nationaux plus ambitieux. Chacun de ces points peut être vérifié dans son propre texte avant que quiconque y attache un chiffre.